בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

 

 

בג"ץ 4374/15

בג"ץ 7588/15

בג"ץ 8747/15

בג"ץ  262/16

 

לפני:  

כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין

 

כבוד השופט ס' ג'ובראן

 

כבוד השופטת א' חיות

 

כבוד השופט ע' פוגלמן

 

כבוד השופט נ' סולברג

 

העותרות בבג"ץ 4374/15:

1. התנועה למען איכות השלטון בישראל (ע"ר)

 

2. אדם טבע ודין - אגודה ישראלי

 

3. הפורום הישראלי לאנרגיה (ע"ר)

 

העותרות בבג"ץ 7588/15:

 

1. המרכז האקדמי למשפט ולעסקים (ע"ר)

 

2. העמותה לכלכלה בת קיימא (ע"ר)

 

העותרות בבג"ץ 8747/15:

 

1. ח"כ זהבה גלאון, יו"ר מפלגת מרצ

 

2. סיעת מרצ בכנסת

 

העותרות בבג"ץ 262/16:

 

1. מפלגת העבודה הישראלית

 

2. ח"כ איתן כבל – יו"ר ועדת הכנסת

 

3. ח"כ שלי יחימוביץ

4. ח"כ פרופסור מנואל טרכטנברג

           

                           נ ג ד

 

המשיבים בבג"ץ 4374/15:

1. ראש ממשלת ישראל

 

2. יושב ראש המועצה הלאומית לכלכלה

 

3. שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים

 

4. שר האוצר

 

5. ממשלת ישראל

 

6. היועץ המשפטי לממשלה

 

7. מ"מ הממונה על הגבלים עסקיים

 

8. הכנסת

 

9. דלק קידוחים שותפות מוגבלת

 

10. אבנר חיפושי גז ונפט שותפות מוגבלת

 

11. חברת נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטיד (Nobel Energy Meditettanean Limited)

 

12. רציו חיפושי נפט (1992) שותפות מוגבלת

 

13. דור חיפושי גז -שותפות מוגבלת

 

14. ישראמקו נגב 2-שותפות מוגבלת

 

המשיבים בבג"ץ 7588/15:

 

1. ממשלת ישראל

 

2. כנסת ישראל

 

3. חברת נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטיד (Nobel Energy Meditettanean Limited)

 

4. אבנר חיפושי גז ונפט שותפות מוגבלת

 

5. דלק קידוחים שותפות מוגבלת

 

6. רציו חיפושי נפט (1992) שותפות מוגבלת

 

7. דור חיפושי גז -שותפות מוגבלת

 

8. ישראמקו נגב 2-שותפות מוגבלת

 

המשיבים בבג"ץ 8747/15:

 

1. מ"מ שר הכלכלה, מר בנימין נתניהו

 

2. חברת נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטיד (Nobel Energy Meditettanean Limited)

 

3. דלק קידוחים שותפות מוגבלת

 

4. אבנר חיפושי גז ונפט שותפות מוגבלת

 

5. רציו חיפושי נפט (1992) שותפות מוגבלת

 

המשיבים בבג"ץ 262/16:

 

1. ממשלת ישראל

 

2. ראש הממשלה ושר הכלכלה

 

3. שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים

 

4. שר האוצר

 

5. היועץ המשפטי לממשלה

 

6. הממונה על הגבלים עסקיים

 

7. הממונה על ענייני הנפט

 

8. הרשות לשירותים ציבוריים (חשמל)

 

9. חברת נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטיד (Nobel Energy Meditettanean Limited)

 

10. דלק קידוחים שותפות מוגבלת

 

11. אבנר חיפושי גז ונפט שותפות מוגבלת

 

12. ישראמקו נגב 2-שותפות מוגבלת

 

13. דור חיפושי גז -שותפות מוגבלת

 

14. רציו חיפושי נפט (1992) שותפות מוגבלת

 

ידידת בית משפט:

1. התאחדות התעשיינים בישראל

 

המבקשים להצטרף כידיד בית המשפט:

1. עמותת חיים וסביבה (ע"ר)

2. עמותת מגמה ירוקה (ע"ר)

3. עמותת צלול (ע"ר)

4. עמותת ישראל יקרה לנו (ע"ר)

5. התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות (ע"ר)

6. עמותת אנו (ע"ר)

7. מר יוסי דורפמן

8. גב' אור-לי ברלב

9. מטה מאבק הגז

 

 

עתירות למתן צו על-תנאי

 

תאריכי הישיבות:

כ"ד בשבט, תשע"ו (3.2.16); ה' באדר א', תשע"ו (14.2.16)

                                          

 

בשם העותרות בבג"ץ 4374/15:

עו"ד אליעד שרגא; עו"ד צרויה מידד-לוזון; עו"ד דניאל דושניצקי; עו"ד יעל קריב-טייטלבאום; עו"ד ליהיא גולדנברג; עו"ד דרור שטרום; עו"ד עמית ברכה; עו"ד נילי אבן-חן; עו"ד יפעת מידב

בשם העותרות בבג"ץ 7588/15:

 

עו"ד אפי מיכאלי

בשם העותרות בבג"ץ 8747/15:

 

עו"ד דפנה הולץ-לכנר      

בשם העותרות בבג"ץ 262/16:

 

עו"ד גלעד ברנע; עו"ד חגי קלעי       

 

 

בשם המדינה:

עו"ד ענר הלמן; עו"ד רן רוזנברג

 

בשם כנסת ישראל:

עו"ד ד"ר גור בליי

 

בשם נובל אנרג'י:

עו"ד צחי גרוסוסר

 

 

בשם אבנר חיפושי נפט:

 

 

עו"ד צבי אגמון; עו"ד עינת שרקי; עו"ד יונתן קהת; עו"ד ליאורה פרט-לוין; עו"ד יעל גירון

 

בשם ישראמקו נגב 2; ודור חיפושי אנרגיה:

 

 

עו"ד גיא אהרונסון

בשם דלק קידוחים:

 

עו"ד ראובן בכר; עו"ד יורם בונן; עו"ד טל אייל בוגר

 

בשם רציו חיפושי נפט:

 

עו"ד ערן קריו                  

 

 

בשם התאחדות התעשיינים בישראל:

 

 

 

עו"ד אלדד כורש; עו"ד איה רייך; עו"ד הילה בלומברג    

 

בשם המבקשים להצטרף:

 

עו"ד אביגדור פלדמן

 

                                          

 

פסק-דין

 

המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:

 

א.             עתירות אלה, המעוררות מחלוקת רבתי, עניינן בתגליות משמחות של מאגרים גדולים של גז טבעי בשטח המים הכלכליים של ישראל, עליהן התבשרנו בשנים האחרונות. העתירות חולקות על תקפותו המשפטית של מתוה, שעליו החליטה ממשלת ישראל לעניין הטיפול במאגרי הגז (להלן "מתוה הגז"), והמדינה וחברות הגז, זכייניות המאגרים, מגנות על המתוה. אילו זכינו, היתה מושגת אחדות דעים בסיסית בנושא זה אשר אין מחלוקת אידיאולוגית על חשיבותו לכלכלת ישראל. עכשיו שלא זכינו, עלינו להכריע. נקדים, כי תגליות הגז הובילו לשינויים משמעותיים במפת משאבי הטבע של ישראל, ועמם מספר היבטים של אסדרת משק הגז הטבעי בישראל, ואלה הובילו בתורם לשתי עתירות לבית משפט זה (ראו בעניין גובה המיסוי על הכנסות הגז – בג"ץ 3734/11 דוידיאן נ' כנסת ישראל (2012) (להלן בג"ץ המיסוי); בעניין מכסת הייצוא של הגז – בג"ץ 4491/13 המרכז האקדמי למשפט ועסקים נ' ממשלת ישראל (2013) (להלן בג"ץ הייצוא)). עתירות אלה נדחו מכבר, ועתה מונחות לפתחנו עתירות העוסקות – כאמור – ב"מתוה הגז" בכללותו – מהלך ממשלתי, בהסכמת חברות הגז, לאסדרת משק הגז במסגרת החלטת ממשלה 476 מיום 16.8.15. מתוה זה, לשיטת המדינה, אמור לפתוח עידן חדש באספקת אנרגיה למדינת ישראל ואפשרויות ייצוא משמעותיות. הנושאים העיקריים שאותם מסדיר מתוה הגז, הם: (א) הגבלים עסקיים; (ב) פיתוח מאגר הגז "לויתן" והרחבת מאגר "תמר" הפועל כבר כיום; (ג) מחיר הגז; (ד) ייצוא; (ה) מיסוי; (ו) קיום סביבה רגולטורית יציבה; והדברים יבוארו בהרחבה בהמשך. נאמר כבר כאן, כי הטענות העיקריות בעתירות מופנות כנגד שני רכיבים – כנגד השימוש שנעשה בסעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים, תשמ"ח-1988, וכנגד פרק המבטיח יציבות, לרבות פרלמנטרית, לרגולציה לאורך עשור שנים; ובתוך כך נגד העובדה שהמתוה, על כל רבדיו, הועבר כהחלטת ממשלה חלף חקיקת הכנסת. נטעים מראשית: הכרעתנו אין בה אמירה על מהות מתוה הגז, ויתכן שהוא האופטימלי האפשרי, ויתכן שלא. נושא כלכלי זה אינו ליבת ההכרעה, אלא הפן המשפטי של הפרשה, הוא בלבד.

 

רקע עובדתי עד לפרסום טיוטת מתוה הגז

 

ב.             תחילת הפרשה בראשית שנת 2009, שאז נתגלה בשעה טובה ומוצלחת מאגר "תמר" ובו כ-280 BCM גז טבעי (קרי, 280 מיליארד מטר מעוקב); לשם השוואה, כלל צריכת הגז הטבעי במשק הישראלי בשנת 2014 עמדה על כ-8 BCM. בסוף 2010 התגלה מאגר "לויתן" ובו כ-620BCM . ב-2012 התגלה מאגר "תנין" ובו כ-22 BCM גז טבעי, וב-2013 התגלה מאגר "כריש" ובו כ-32 BCM. יודגש, כי כמויות הגז שתוארו מבוססות על הערכות, שכן אין ודאות מוחלטת באשר לכמות הגז המצויה במעמקי הים. בסך הכל מדובר איפוא בעתודות גז טבעי בכמות של קרוב ל-1,000 BCM, המצויות בבעלותן של "דלק קידוחים שותפות מוגבלת" (להלן המשיבה 9 או דלק קידוחים), המחזיקה בכ-16% ממאגר תמר, 23% ממאגר לויתן ו-27% ממאגרי תנין-כריש; "אבנר חיפושי גז ונפט שותפות מוגבלת" (להלן המשיבה 10 או אבנר), המחזיקה בכ-15% ממאגר תמר, 23% ממאגר לויתן ו-26% ממאגרי תנין-כריש (יוער כי "דלק מערכות אנרגיה בע"מ" היא מחזיקת המניות העיקרית הן ב"דלק קידוחים" והן ב"אבנר"); "Nobel Energy Meditettanean Limited" (להלן המשיבה 11 או נובל), המחזיקה בכ-36% ממאגר תמר, 40% ממאגר לויתן ו-47% ממאגרי תנין-כריש; "רציו חיפושי נפט (1992) שותפות מוגבלת" (להלן המשיבה 12 או רציו), המחזיקה בכ-15% ממאגר לויתן; "דור חיפושי גז שותפות מוגבלת" (להן המשיבה 13 או דור), המחזיקה בכ-4% ממאגר תמר; "ישראמקו נגב 2 – שותפות מוגבלת" (להלן המשיבה 14 או ישראמקו), המחזיקה 29% ממאגר תמר. נדגיש, כי מתוך המאגרים שצוינו – נכון להיום מאגר תמר פעיל ומפיק גז טבעי, ואילו השאר טרם פותחו.

 

ג.              בעת מציאת מאגר תמר, נעשתה עיקר אסדרתם של מציאת נפט וגז טבעי ופיתוחם במסגרת חוק הנפט, תשי"ב-1952 (להלן חוק הנפט). נעמוד בקצרה על עקרונותיו. החוק מעניק שלושה סוגי זכויות, הניתנות בסדר כרונולוגי ואשר כוללות חובות הבאות בצידן. תחילה ניתן היתר מוקדם, למשך 18 חודשים, והוא מאפשר לבצע סקרים משלימים בנוגע להימצאותם של משאבי טבע בשטח מוגדר. השלב הבא הוא רישיון – אשר ניתן לשלוש שנים עם אפשרות להארכה – המאפשר לבעליו לבצע קידוחי נסיון ופיתוח, ולהפיק נפט (או גז). אם הממונה על הנפט השתכנע שאכן מדובר בתגלית גז, בעל הרישיון זכאי לקבל עליה חזקה, הניתנת ל-30 שנה עם אפשרות להארכה. קבלת החזקה מאפשרת הפקה, אך מטילה חובה לפתח את המאגר. כיום ניתנה חזקה בכל המאגרים הנזכרים.

 

ד.             ביום 12.4.10 – לאחר מציאת מאגר תמר ולפני מציאת המאגרים הנוספים – הוקמה הועדה לבחינת המדיניות הפיסקלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל בראשות פרופ' איתן ששינסקי (להלן ועדת ששינסקי). הועדה הגישה את מסקנותיה בינואר 2011, והמליצה להנהיג היטל על רווחי נפט וגז שייקבע בהתאם ליחס שבין ההכנסות המצטברות בניכוי הוצאות הפרויקט, תמלוגים והיטל ששולם בשנים קודמות, לבין ההשקעה הכוללת בחיפוש ופיתוח ראשוני של המאגר. ביום 10.4.11 נחקק חוק מיסוי רווחי נפט, תשע"א-2011, המבוסס בעיקרו על המלצות ועדת ששינסקי (יוער כי כיום שמו של החוק שונה ל"חוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, תשע"א-2011", אולם כיוון שהמתוה נוקט בלשון הישנה, נכנה את החוק להלן חוק מיסוי רווחי נפט). כאמור, עתירות לבג"ץ בעניין זה נדחו ביום 15.8.12.

 

ה.             ביום 2.10.11 מונתה ועדה בין-משרדית לבחינת נושא משק הגז הטבעי בישראל ופיתוחו העתידי בראשות מר שאול צמח (להלן ועדת צמח), וביום 12.9.12 ניתנו המלצותיה. הועדה סברה, כי יש להבטיח את צרכי הגז הטבעי של המשק הישראלי ל-25 השנים הבאות. להערכתה, מדובר בכמות של 450 BCM, והומלץ לעדכן כמות זאת כל 5 שנים. בהתאם הומלץ, כי יידרש רישוי לשם ייצוא גז טבעי ותיקבע מכסת ייצוא לכל מאגר גז. ביום 26.6.13 אומצו בעיקרן המלצות הועדה בהחלטת ממשלה 422, אך נקבע כי הכמות שתובטח לטובת המשק הישראלי תעמוד על 540 BCM. כאמור, עתירות לבג"ץ בעניין זה נדחו – הפעם ברוב דעות (הנשיא גרוניס, המשנָה לנשיא – כתארה אז – נאור, השופטת (בדימ') ארבל והשופטים חיות וסולברג כנגד דעתם החולקת של השופטים ג'ובראן ורובינשטיין) – ביום 2.7.14.

 

ו.              באפריל 2005 הועברו חלק מן הזכויות במאגר תמר לדלק קידוחים, וביום 24.7.06 הועברו חלק מן הזכויות במאגר לנובל. ביום 22.8.06 קיבלו העברות אלה פטור מהסדר כובל על-ידי הממונָה על הגבלים עסקיים דאז – גב' רונית קן. מספר שנים לאחר מכן, ביום 6.9.11, הודיע הממונה על הגבלים עסקיים דאז, פרופ' דיויד גילה, כי הוא שוקל להכריז על נובל, דלק קידוחים, אבנר ורציו כצדדים להסדר כובל במאגר לויתן. ביום 13.11.12 הכריז הממונה על הגבלים עסקיים, כי נובל, דלק קידוחים ואבנר הן מונופול במשק אספקת הגז הטבעי. ביום 27.3.14 פרסם הממונה טיוטת צו מוסכם לעניין מאגר לויתן, שאלה עיקריו: (1) דלק קידוחים, אבנר ונובל ימכרו את אחזקתן במאגרים כריש ותנין לקונה אשר יתחייב למכור ולשווק את הגז בישראל בלבד; (2) לקונה יינתנו 3 אופציות לרכישת גז טבעי ממאגר לויתן בכמות כוללת של 15.2 BCM; (3) המחזיקים במאגר לויתן יוכלו לשווק גז במשותף ממאגר זה לשוק הישראלי עד 1.1.20, ואז רשאי הממונה לשוב ולבחון את הנושא; ניתן לייצא גז במשותף ממאגר לויתן ללא הגבלת זמן; (4) החברות השותפות במאגר תמר יאריכו את תוקף האופציה שניתנה לחברת החשמל להודיע שהיא מגדילה את הכמות החוזית. ואולם, בעקבות שימוע ציבורי, הודיע הממונה על הגבלים עסקיים ב-23.12.14 כי לא יגיש את טיוטת הצו המוסכם לבית הדין להגבלים עסקיים. בסמוך לאחר מכן הוקם צוות ממשלתי, בראשות יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה פרופ' יוג'ין קנדל, אשר הופקד על גיבוש מתוה מוסכם לאסדרת משק הגז (להלן צוות קנדל); בין היתר, היו חברים בצוות נציגים ממשרד האוצר, משרד המשפטים, משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, רשות ההגבלים העסקיים ועוד; בנוסף, במהלך עבודתו, שמע הצוות את עמדות חברות הגז בסוגיות השונות. יודגש, כי הממונה על הגבלים עסקיים נמנה על חברי הצוות. ביום 25.5.15 הודיע פרופ' דיויד גילה על התפטרותו מתפקידו כממונה על ההגבלים העסקיים, נוכח התנגדותו למתוה הגז המתגבש.

 

טיוטת מתוה הגז

 

ז.              ביום 1.7.15 פורסמה טיוטת המתוה ונערך שימוע ציבורי בכתב (1.7.15-21.7.15) ובעל-פה (22.7.15). להלן יובאו עיקרי טיוטת המתוה, כפי שפורסמה. יודגש, המתוה מגדיר את דלק ככוללת גם את דלק קידוחים וגם את אבנר, נוכח מבנה הבעלות כאמור מעלה. בפרק ההגבלים העסקיים בטיוטה נקבע, כי יופעל סעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים, אשר זה לשונו:

 

"השר (שר הכלכלה – א"ר) רשאי, לאחר התייעצות עם ועדת הכלכלה של הכנסת, לפטור הגבל עסקי מהוראות חוק זה, כולן או מקצתן, אם הוא סבור שהדבר דרוש מטעמים של מדיניות חוץ או בטחון המדינה".

 

ח.             נאמר, כי מכוח סעיף 52 יינתנו חמישה פטורים: (1) פטור החל למפרע מחבירת דלק ונובל לרכישת חלק מן הזכויות בהיתר המוקדם "רציו-ים" (שבו, לימים, נמצא מאגר לויתן), ובעלותן המשותפת עליו; (2) פטור מהסדר כובל שייווצר במקרה של שיווק משותף של גז ממאגר לויתן למשק הישראלי; פטור זה יחול עד ליום 1.1.25 וניתן להאריכו עד ליום 1.1.30, אם מצא שר האנרגיה כי ישנם לפחות שלושה מאגרי גז טבעי המחוברים למערכת ההולכה הארצית, שבכל אחד מהם יש במועד האמור חובת הספקה של לפחות 30 BCM למשק הישראלי, ואין גורם המחזיק ביותר מ-25% ממאגר אחד (כריש ותנין נחשבים לעניין זה למאגר אחד). לאחר מועד זה יוכל הממונה על הגבלים עסקיים לשוב ולבחון את העניין, בכפוף לאסדרת שיווק בנפרד על-ידי שר האנרגיה; (3) פטור מהסדר כובל שייווצר במקרה של ייצוא משותף של גז ממאגר לויתן; פטור זה אינו מוגבל בזמן; (4) פטור מהסדר כובל העשוי להיוצר מהסכם רכישה מסוים של גז ממאגר לויתן; פטור זה יחול על חוזים שנכרתו עד ליום 1.1.25; (5) פטור מ"היותן של דלק ונובל בעלות מונופולין מכוח ההכרזות"; הפטור ניתן לגבי סעיפים 30 (הסדרת פעולות מונופולין), 30א (מכירת נכס בידי מונופולין) ו-31 (הפרדת מונופולין) לחוק ההגבלים העסקיים. הוא ניתן לגבי המאגרים תמר ולויתן ותוקפו עד ליום 1.1.25, עם אופציה להארכה עד ליום 1.1.30 בתנאים שפורטו מעלה.

 

           הפטורים הללו – למעט הראשון – מותנים במכירת מאגרי כריש ותנין לצד ג' אשר יאושר על-ידי הממונה על הנפט; המכירה תיעשה תוך 14 חודשים מהחלטת הממשלה ופרסום טיוטת אסדרה על-ידי הממונה על הנפט לגבי תנאי הכשירות של מפעיל גז טבעי (לפי המאוחר); אם המכירה לא תיעשה עד אז – יועברו זכויות החברות במאגרים לידי נאמן, שימכור אותן לצד ג'. מכסות הייצוא שנקבעו לכריש ותנין "יועברו" למאגר לויתן. ככלל, דלק ונובל מנועות לדרוש מקונה של מאגרי כריש ותנין תמלוגי גז בגין המכירה (בניגוד לתמלוגי נפט העשוי להימצא במאגרים), אך לכך חריג המותנה בקצב המכירה – אם זו תיעשה עד 8 חודשים מהחלטת הממשלה, יוכלו החברות לדרוש מן הקונה עד 9% תמלוגים במסגרת המכירה, ואם תיעשה המכירה בין 14-8 חודשים מהחלטת הממשלה, יוכלו החברות לדרוש עד 7% תמלוגים במסגרת המכירה. בנוסף, עד 72 חודשים מיום קבלת החלטת הממשלה תמכור דלק את כל זכויותיה במאגר תמר לצד ג' אשר יאושר על-ידי הממונה על הנפט, ונובל תמכור חלק מזכויותיה בתמר לצד ג' – אשר יאושר גם הוא – כך שבכל זמן נתון זכויותיה במאגר לא יעלו על 25% ולא תינתן לה זכות וטו כלשהי בנוגע אליו. טיוטת המתוה כוללת גם מגבלות על תניות מסוימות בחוזי המכר של גז לצרכנים (למשל, הגבלה על תניית בלעדיות והגבלה על התניית החוזה בתקופת התקשרות ארוכה); זאת כדי למנוע מן החברות הקיימות "לתפוס" את כל השוק, באופן שלא יאפשר לשחקן חדש להשיג לקוחות.

 

ט.             באשר לפיתוח לויתן והרחבת תמר נקבע בטיוטת המתוה, כי "הממונה על הנפט יודיע לממשלה שבכוונתו לדחות את מועד התחלת ההפקה המסחרית והזרמת גז טבעי (ממאגר לויתן – א"ר) למשק המקומי עד ליום 31.7.19". מדובר בדחיית המועד המחייב לפיתוח לויתן, הנובע ממתן זכויות בו לחברות הגז (ראו פסקה ג' מעלה). כן נקבע, בלשון כללית, כי "המחזיקות בשדות לויתן ותמר יפעלו באופן מיידי להמשך ביצוע ההשקעות והפעולות הנדרשות לצורך פיתוח מהיר של שדה לויתן והרחבת שדה תמר". יצוין, כי טיוטת המתוה מבטלת את הדרישה – הקבועה בהחלטת ממשלה 442 – להנחת צינור נוסף ממאגר תמר למשק המקומי.

 

י.              טיוטת המתוה כוללת פרק פיקוח מחירים, בו נקבע המנגנון הבא: הצרכנים יוכלו לבחור בין שני מחירים אפשריים: (1) מחיר בסיס המחושב לפי הנוסחה הבאה: P(T) = R(T-2)/Q(T-2); קרי, סכום ההכנסות מכלל מכירות הגז חלקי כמות הגז הכוללת שנמכרה לצרכנים – הכל לפי הנתונים מלפני שני רבעונים. למעשה – מדובר בהקפאת מחירים; (2) מחיר שייקבע בהתאם למחיר חבית נפט מסוג Brent, כפי שיחושב בהתאם לנוסחה המיטבית לצרכן הקיימת במועד קבלת החלטת הממשלה, בהסכמים הקיימים בין צרכנים לבעלי מאגר תמר. בנוסף, חברות הגז רשאיות להציע לצרכן מחיר הקבוע במסגרת חוזה לייצוא, וכן רשאיות הן להציע לצרכנים הנחות ממחירים אלה. אדגיש, כי מנגנון פיקוח המחירים יחול מיום קבלתה של החלטת הממשלה ועד השלמתן של העברות הבעלות במאגרים כריש, תנין ותמר.

 

יא.           בפרק הייצוא בטיוטת המתוה נקבע, כי כמות הגז הטבעי שיש להבטיח למשק המקומי (כזכור, 540 BCM לפי החלטת ממשלה 442) תכלול גם גז בקטגוריית C2, ולא רק גז בקטגוריית P2 כפי שנקבע קודם לכן. מדובר על קטגוריות לפי שיטת PRMS (Petroleum Resources Management System) להערכת משאבי גז ונפט, אשר פותחה על-ידי הארגון הבין-לאומי SPE (Society of Petroleum Engineers). קטגוריית P2 מתיחסת למאגרי גז קיימים, ואילו קטגוריית C2 מתייחסת למשאבים אפשריים. טיוטת המתוה משנה גם את הקביעה – אשר בהחלטה 442 – לפיה, אין לאפשר ייצוא ממאגר תמר לפני חיבור גז טבעי בכמות של 540 BCM למשק המקומי. לפי טיוטת המתוה, ניתן יהיה לייצא עד 50% מכמות הגז שבעלי החזקה במאגר תמר טרם התחייבו לגביה למשק המקומי במועד קבלת החלטה 442.

 

יב.           באשר למיסוי, טיוטת המתוה כוללת הוראות באשר לחישוב המחיר הממוצע המקומי (להלן ממ"מ). מדובר במושג המעוגן בפרק ההגדרות של חוק מיסוי רווחי נפט כך:

 

"המחיר הממוצע של נפט מהסוג שלגביו מחושב מחיר השוק בצורתו עובר למועד ההעברה בהתאם לנתוני עסקאות למכירת נפט כאמור שנעשו בישראל בשנתיים שקדמו למועד ההעברה".

          

           לפי החוק, בעת מיסוי עסקאות ייצוא, רואים את התקבול בפועל כסכום שאינו נמוך מהממ"מ. דרך אחת שמציעה טיוטת המתוה ל"עקיפת" מנגנון הממ"מ, היא על-ידי התחייבות ספק הגז להציע ללקוחות חדשים בישראל אותו מחיר שהוסכם עליו בחוזה הייצוא, וזאת למשך 3 שנים. נציין עוד, כי לפי טיוטת המתוה, רשאי מנהל רשות המסים לתת אישור מראש, כי מחיר יחידת נפט לפי חוזה הייצוא אינו נמוך מן הממ"מ. בנוסף, טיוטת המתוה מסווגת פרויקטים שונים (דוגמת הנחת צינור שלישי בין שדה תמר לאסדת תמר) בקטגוריות הקבועות בחוק מיסוי רווחי נפט (דוגמת "השקעות הקמה").

 

יג.            עתה לפרק הבולט של היציבות הרגולטורית. במסגרת טיוטת המתוה, מתחייבת הממשלה שלא ליזום שינויים בתחומי המיסוי, הייצוא וההגבלים העסקיים במשך עשור; כן מתחייבת הממשלה להתנגד להצעות חוק פרטיות המבקשות לקדם שינויים מסוג זה. יצוין, כי ההתחייבות נוגעת לשינויים היחודיים למשק הגז, ולא לשינויים רוחביים-כלליים. כן נקבע, כי כל שינוי באסדרת משק הגז ייבחן בקפדנות, והמאסדר ישאף לעצב מדיניות המתאימה לסטנדרטים המקובלים במדינות ה-OECD.

 

ההתרחשויות לאחר פרסום טיוטת מתוה הגז

 

יד.           ביום 16.8.15 קיבלה הממשלה את החלטה 476, המאמצת את מתוה הגז שבטיוטה תוך עריכת מספר שינויים בו. להלן השינויים המרכזיים שבהחלטת הממשלה: (1) משך הזמן להעברת הזכויות במאגרים כריש, תנין ותמר יחושב ממועד הפעלתו של סעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים, ולא ממועד קבלת ההחלטה בממשלה כפי שנקבע בטיוטת המתוה; (2) הטיוטה קובעת שפיתוח לויתן יידחה עד ליום 31.7.19, ואילו החלטת הממשלה קובעת שהפיתוח ייעשה עד 48 חודשים מיום הפעלתו של סעיף 52; (3) בפרק הפיקוח על המחירים, החלטת הממשלה מוסיפה מחיר מפוקח המיועד ליצרני חשמל פרטיים, ואשר מוצמד למחיר הניתן ליצרנים גדולים; (4) בעניין סעיף היציבות הרגולטורית, הממשלה מוסיפה ומתחייבת כי ככל שתעבור הצעת חוק פרטית בנושא המיסוי, ייצוא או הגבלים עסקיים – הממשלה תיזום הצעת חוק ממשלתית, אשר תשיב את המצב לקדמותו; (5) החלטת הממשלה כוללת שני תרחישים בהם תתאפשר שקילה מחדש של סעיף היציבות הרגולטורית (להלן "אבני הדרך"). ראשית, אם עד סוף שנת 2017 לא התקשרו בעלי הזכויות במאגר לויתן בהסכמים לרכישת ציוד ושירותים לפיתוח המאגר בסכום מינימלי של 1.5 מיליארד דולר. שנית, אם לאחר חמש שנים מהפעלת סעיף 52 לא החלה זרימת גז ממאגר לויתן למשק המקומי, ובעלי הזכויות במאגר לא השקיעו בהן לפחות ארבעה מיליארד דולר מיום קבלת הרשיונות והם אינם מצויים בשלב מתקדם של פיתוח המאגר; (6) חברות הגז מתחייבות להשקיע ב"תוכן מקומי" (דוגמת העסקת עובדים ישראליים) 500 מיליון ש"ח בתקופה של 8 שנים.

 

טו.           ביום 7.9.15 נערכה בכנסת הצבעה על תמיכה עקרונית במתוה, והתוצאה היתה 51-59 לטובת המתוה. ביום 1.11.15 הודיע חבר הכנסת אריה דרעי, כי הוא מתפטר מתפקידו כשר הכלכלה נוכח הסתייגותו מהפעלת סעיף 52, וסמכויותיו עברו לראש הממשלה המכהן כממלא מקומו. ראש הממשלה – בתפקידו כממלא מקום שר הכלכלה – הודיע על כוונתו להפעיל את סעיף 52, וביום 22.11.15 עד 14.12.15 נערכו דיונים בועדת הכלכלה של הכנסת כחלק מחובת ההיועצות הסטטוטורית בנוגע להפעלת הסעיף. הדיונים הסתיימו בהמלצת הועדה שלא להפעיל את הסעיף, אליה צורפה דעת מיעוט. נימוקי הרוב היו כי אין מתקיימים התנאים הבטחוניים-מדיניים הדרושים להפעלת הסעיף. ביום 22.12.15 פורסם ברשומות פטור מחוק ההגבלים העסקיים לפי סעיף 52. ביום 24.12.15 העניק הממונה על הנפט שטרי חזקה בנוגע לכריש ותנין לחברות המחזיקות בהן, כדי לאפשר את מכירתם.

 

העתירות נגד מתוה הגז

 

טז.           ביום 27.12.15 הגישו התנועה לאיכות השלטון, אדם טבע ודין והפורום הישראלי לאנרגיה עתירה מתוקנת בבג"ץ 4374/15 (העתירה המקורית הוגשה ביום 23.6.15); עתירה זו נחלקת לטיעונים כנגד המתוה בכללותו וטיעונים כנגד הסדרים ספציפיים בו – ובראשם הפעלת סעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים והתחייבות הממשלה לסביבה רגולטורית יציבה. ביום 21.12.15 הגישו המרכז האקדמי למשפט ועסקים והעמותה לכלכלה בת קיימא עתירה מתוקנת בבג"ץ 7588/15 (העתירה המקורית הוגשה ביום 9.11.15), אשר עוסקת בעיקר בפרק היציבות הרגולטורית במתוה. ביום 17.12.15 הגישו חברת הכנסת זהבה גלאון ומפלגת מרצ עתירה בבג"ץ 8747/15, אשר עוסקת בעיקר בשיקול הדעת בהפעלת סעיף 52 והליך קבלת ההחלטה. ביום 11.1.16 הגישה מפלגת העבודה, יחד עם שלושה חברי-כנסת מטעמה – איתן כבל, שלי יחימוביץ' ומנואל טרכטנברג – עתירה בבג"ץ 262/16, אשר עוסקת בעיקר בהפעלת סעיף 52 ובפרק היציבות הרגולטורית במתוה. המשיבות הן המדינה והחברות הרלבנטיות. כן ביקשו להצטרף כידידי בית המשפט התאחדות התעשיינים בישראל (התומכת במתוה) מזה וקבוצה של ארגוני חברה אזרחית (המתנגדת למתוה) מזה (עמותת חיים וסביבה; עמותת מגמה ירוקה; עמותת צלול; עמותת ישראל יקרה לנו; התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות; אנו עושים שינוי בע"מ; מר יוסי דורפמן; גב' אור-לי בר לב; מטה מאבק הגז). אישרנו את הצטרפות התאחדות התעשיינים (החלטה מיום 10.1.16); אשר לארגוני החברה האזרחית, עיינו בעמדתם ושמענו את טענותיהם בדיונים שנערכו, ועמדתן – המיוצגת גם בעמדות העותרות – הובאה בחשבון.

 

יז.            תשובת המשיבות הוגשו בימים (26.1.16 ו-27.1.16). המדינה נתבקשה להשיב על-ידי מצהירים בכירים, ואכן הצהירו שר האנרגיה, מנכ"ל משרד החוץ, ראש המוסד (אשר שימש בעת הרלבנטית כראש המטה לביטחון לאומי), הממונה על הגבלים עסקיים (בפועל), ראש רשות הגז הטבעי, הממונה על ענייני הנפט, סגן הממונה על התקציבים באוצר, סגן מנהל רשות החברות הממשלתיות ומנהלת תחום תכנון ומדיניות ברשות המסים. תשובות המשיבות תמכו במתוה ופירטו, ונשוב אל עיקרי הטענות בעתירות ועיקרי התשובות, בדיון המפורט להלן.

 

הדיון בבית המשפט

 

יח.           במהלך הדיון הראשון בעתירות, ביום 3.2.16, הסכימו נציגי המדינה להצעתנו לקיים את הדיון בתיק כאילו ניתן צו על-תנאי, בכפוף לזכות תגובה. מטעם העותרות נטען, כי ראוי היה לפנות לבית הדין להגבלים עסקיים לפני הפעלת סעיף 52. הודגש, כי מתוה הגז כולל פסקת יציבות אף שהרגולציה הסביבתית טרם הוסדרה. כן הודגשה הסכנה לאינטרס הציבורי בתרחיש בו תחזור בה המדינה מהמוסכם במתוה, וחברות הגז ידרשו פיצויי קיום. הוזכר, כי מאז קום המדינה לא נעשה שימוש בסעיף 52. נטען, כי ביטול הדרישה להנחת צינור נוסף ממאגר תמר אינו סביר, נוכח הפגיעה בביטחון האנרגטי של המדינה. מטעם המבקשים להצטרף כידידי בית המשפט נטען, כי ישנה בעייתיות במובן הדמוקרטי בכך שסעיף 52 הופעל על-ידי המשיב 1, אשר מכהן סימולטנית כראש ממשלה, שר כלכלה ושר חוץ. מטעם המדינה נטען, כי מתוה הגז אינו חוזה אלא החלטה מינהלית הכוללת הבטחה מינהלית חד-צדדית, הניתנת לביטול בתנאים מסוימים, אף שלכך עשוי להיות מחיר בפיצויים. הודגש, כי צריכת האנרגיה בפועל היתה נמוכה מתחזיות ועדת צמח, ולכן יש יסוד סביר להאמין כי הסדרי הייצוא שנקבעו לא יפגעו בצרכי המשק הישראלי. נטען עוד, כי אין חובה על המדינה להעביר את המתוה בחקיקה ראשית שכן הדבר מצוי בסמכותה של הממשלה. כן נטען, כי הוצאת חברת דלק ממאגר תמר – כפי שנקבע במתוה – מקדמת את התחרותיות במשק הגז הישראלי. הוזכר, כי סעיף היציבות במתוה מותנה בהגשמתן של "אבני דרך" על-ידי חברות הגז. הממונה על הגבלים עסקיים (בפועל) – עו"ד אורי שוורץ – הטעים כי אין בסמכותו של בית הדין להגבלים עסקיים לאשר מדיניות מקיפה דוגמת מתוה הגז. שר האנרגיה, ד"ר יובל שטייניץ, הדגיש את החשיבות בפיתוח מאגרי גז נוספים, נוכח תלותו המשמעותית של המשק הישראלי בגז המגיע – כיום – ממאגר אחד בלבד ועל החשיבות המדינית של פיתוח משק הגז. מטעם הכנסת נמסר, כי אין היא מביעה עמדה בנושא, אך החומרים שהגישה גוללים את תמצית הטיעונים הפרלמנטריים: מחד גיסא, אישור "עקרוני" על-ידי מליאת הכנסת, מאידך גיסא – המלצה של ועדת הכלכלה שלא להפעיל את סעיף 52. מטעם דלק קידוחים נטען, כי פסקת היציבות נדרשת – בין היתר – כדי לאפשר את מכירת מאגרי כריש ותנין; שכן ללא יציבות, לא יימצאו קונים. בשם חברות אבנר, ישראמקו ודור נטען, כי פסקת יציבות, מסוג שקילות כלכלית (Economic Equilibrium), רווחת במדינות ה-OECD. לטענתן, שיטה זו מועדפת עליהן – אך המדינה סירבה לנהוג בדרך זו. מטעם התאחדות התעשיינים – אשר אושרה בקשתה להצטרף כידידת בית המשפט, כאמור – הודגש הצורך של התעשיה הישראלית במקור אנרגיה זול; ההתאחדות הביעה את תמיכתה במתוה הגז במתכונתו הנוכחית.

 

יט.           דיון המשך נערך ביום 14.2.16. לדיון הופיע לבקשתו המשיב 1 – ראש הממשלה ושר הכלכלה, ח"כ בנימין נתניהו – אשר הדגיש בתצהירו ובדבריו לפנינו את החשיבות הרבה אותה הוא מייחס ליישום המהיר של מתוה הגז. המשיב 1 נדרש תחילה לצורך הכלכלי בכך שלא "יברחו" משקיעים, וכן פירט את הנימוקים הבטחוניים והמדיניים שעמדו בבסיס הפעלתו של סעיף 52, וביניהם: הביטחון האנרגטי של מדינת ישראל, והשפעת ייצוא הגז – מבחינה גיאופוליטית – על יציבות האיזור. מטעם העותרות הודגש בדיון, כי צורך כלכלי אינו יכול להצדיק את הפעלת סעיף 52. נטען, כי מתוה הגז הוא במהות חוזה הסותר את תקנת הציבור; וכי אין לממשלה סמכות לכרות חוזה מעין זה. עוד נטען, כי העובדה שפנו להפעלת סעיף 52 לאחר שהנושא טופל במשך שלוש שנים ברשות ההגבלים העסקיים, מלמדת כי אין מתקיימת הדחיפות הדרושה להפעלת הסעיף. בנוסף נטען, כי אפשרות ייצוא הגז למדינות האיזור אינה ודאית, והיא ניצבת בפני מכשולים רבים. מטעם המבקשים להצטרף כידידי בית המשפט נטען, כי אופן העברת המתוה אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות הדמוקרטיה. לאחר מכן נערך דיון בדלתיים סגורות, בו הציגו בפנינו נציגי המדינה ממצאים מסווגים בנוגע להיבטים המדיניים-בטחוניים של נושא הגז. מטעם המדינה קיבלנו גם חוות דעת מסווגות שנכתבו לאורך תקופה בהיבטים הבטחוניים-מדיניים וכן בשאלות משפטיות פונקציונליות. הדיון הסתיים בהמלצתנו לנציגי המדינה לשקול תחליף לפרק היציבות הרגולטורית בדרך של חקיקה ראשית. ביום 21.2.16 השיבה המדינה שלא בחיוב על הצעתנו.

 

 

 

 

 

 

 

הכרעה

 

הערות מקדימות

 

כ.             הסוגיה שלפנינו קשה להכרעה, בראש וראשונה מן הטעמים הציבוריים. בית המשפט נדרש להחליט בתוך מחלוקת ופולמוס שקשה לזכור כמותם מקום שמדובר בנושא לכאורה כלכלי מיסודו, אמנם עצום ורב במובן הכלכלי, אף כי מן הסתם כך הוא כל נושא כלכלי בעל השלכות חברתיות – אך כאמור לא בנושא אידיאולוגי שיש בו כדי לפלג עם וחברה מטבע ברייתו. באופן פשוט, במובן הכלכלי, השאלה היא האם "עשתה המדינה עסק טוב", והציבור הישראלי ייהנה, או שמא היתה שוטה שבעולם והותירה רווחי יתר אצל החברות שבהן מדובר. אלה אוחזים בזה ואלה אוחזים בזה. אכן, קשה להתווכח על כך שנעשו לאורך התקופה הרלבנטית צעדים שונים לשיפור מצב המדינה בקשר להפקת הגז בתחומי המיסוי והייצוא; אך העותרות טוענות כי לא די בהם וטענותיהן בפיהן. במישור הכלכלי לא לנו להכריע, ו"תפקידנו בכוח" הוא הבדיקה המשפטית, אותה נעשה. ערים אנו גם לכך שחלק מן העתירות בהן דנים אנו הן עתירות של מפלגות אופוזיציה שיש בהן ניגוח פוליטי, וגם לכך שההצבעה לגבי סעיף 52 בועדת הכלכלה נחלקה בקוים פוליטיים. עם זאת, ראינו כמובן להתייחס לנושאים בהקשרם המשפטי ולגופם, בלא "רחשי רקע". כאן המקום להטעים: תיתכן בעיניים ציבוריות שאלה האם בג"ץ צריך להתערב בכגון דא, והאם בהיות השאלה הכלכלית ביסודה, עליו למשוך ידו מעיסוק בו, וכבר פסקו קודמינו כי המבחן הוא הרכיב הדומיננטי (בג"צ 852/86 ח"כ שולמית אלוני נ' שר המשפטים, פ"ד מא(2), 1 (1987)). קרי, מהו הנושא המרכזי; וכאן התשובה היא כי מתחת לנושא הכלכלי טמון נושא משפטי יסודי, והוא גבולות סמכות הממשלה במשטר דמוקרטי, ועד כמה ניתן למתוח את סמכותה השיורית, מקום שהמחוקק לא הסמיך אותה מפורשות, כאשר המשמעות הכלכלית הראשונית עצומה כל כך. זו השאלה המשפטית שבה אנו מתמקדים בסופו של דבר.

 

           נוסיף עוד, שלאורך בחינת התיק עמדה לנגד עינינו העובדה כי אין עסקינן בקבלת החלטה מינהלית "נקייה", אלא בהחלטה שהיא תוצר של משא ומתן עם חברות הגז. משא ומתן, מטבע הדברים, מחייב התפשרות של כל אחד מן הצדדים, ואינו מאפשר מקסום אופטימלי של התועלות על ידי כל אחד מהם. יפים לכך דברי השופטת – כתארה אז – נאור בבג"ץ 4999/03 התנועה לאיכות השלטון נ' ראש הממשלה (2006) בפסקה 5 לפסק דינה: "בעשיית פשרה ובקביעת ה'מחיר' אין להתעלם משיקולים מעשיים ובהם יכולתו המשפטית של הצד האחר לגרום 'צרות'. לפשרה (הדרך ההסכמית) יתרון של ודאות (או ודאות יחסית)" (ראו גם דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב, 666 (2010) (להלן ברק-ארז ב)). נזכיר, כי לא אנו ניהלנו את המשא ומתן, ואין לנו סיבות להניח כי העוסקים במלאכה לא פעלו נאמנה ולמען הציבור וצרכי המדינה לפי הבנתם. השאלה היא תקפות המתוה במישור המשפטי.

 

כא.          לפני שניגש להכרעה לגופן של הטענות בעתירות נזכיר, כי ארץ ישראל התברכה כ"אֶרֶץ זָבַת חָלָב וּדְבָשׁ" (דברים ו', ג'), אך לא כך באשר לדלקים פוסיליים. החיפוש אחר משאבי האנרגיה בארץ ישראל מתועד עוד בתקופה העות'מאנית, אז תוכננו קידוחים באיזור ים המלח; סוף דבר הרעיון נזנח בעקבות ממצאים מאכזבים. כיון שעסקינן בחוק הנפט, נציין בשולי הדברים כי מקור המילה "נפט" במילה הפרסית naft; וכי ניתן למצוא אזכורים רבים למקור אנרגיה זה במקורות המשפט העברי. כך, בסיפור מכירת יוסף לישמעאלים מתואר, כי: "וְהִנֵּה אֹרְחַת יִשְׁמְעֵאלִים בָּאָה מִגִּלְעָד; וּגְמַלֵּיהֶם נֹשְׂאִים, נְכֹאת וּצְרִי וָלֹט – הוֹלְכִים, לְהוֹרִיד מִצְרָיְמָה" (בראשית ל"ז, כ"ה). ורש"י במקום מפרש: "למה פרסם הכתוב את משאם, להודיע מתן שכרן של צדיקים, שאין דרכן של ערביים לשאת אלא נפט ועטרן שריחן רע, ולזה נזדמנו בשמים שלא יוזק מריח רע" (הדגשה הוספה – א"ר). המשנה במסכת שבת דנה בשאלת הדלקת נר שבת, ושם מצוין כי "חכמים מתירין בכל השמנים בשמן שומשמין בשמן אגוזים בשמן צנונות בשמן דגים בשמן פקועות בעטרן ובנפט" (ב, ב) (הדגשה הוספה – א"ר). פרשן המשנה, ר' עובדיה מברטנורא (המאה הט"ו, איטליה - ירושלים) מבאר במקום, כי "נפט – מין זפת הוא, ולבן וריחו רע". ריבב"ן (ר' יהודה בן בנימין ענו, המאה הי"ג, איטליה) מפרש "נפט: מין שמן רע, ובלעז פיטרולייו" (בבלי, שבת כד, ע"ב). וכן מבואר בתלמוד על אדם המבקש לקנות נפט: "בא למדוד נפט, אומר לו: מדוד אתה לעצמך" (בבלי, יומא לט, ע"א). ומפרש רש"י: "שאין אדם רוצה לסייעו" (בשל הריח) (רש"י, שבת כד, ע"ב, ד"ה "נפט").

 

כב.          הדיון להלן יחולק לפרקים לפי הנושאים השונים שעלו בעתירות כנגד המתוה. כל פרק יכלול את עיקר טענות הצדדים, ניתוח משפטי והכרעה; לשם נוחות, אף שהטענות המועלות בכל אחת מן העתירות אינן זהות זו לזו, נתייחס לעותרות כאל מקשה אחת. סדר הפרקים יהא כך: (א) הפעלת סעיף 52; (ב) מדיניות המיסוי; (ג) הפיקוח על המחירים; (ד) מדיניות היצוא; (ה) פסקת היציבות הרגולטורית; (ו) שאלת ההסדרים הראשוניים. כפי שנראה, גם אם פרקים שונים "עוברים", אם בדוחק ואם ביתר שופי, הקושי המשפטי בעיניי הוא בתמונה המצטברת והכוללת.

 

 

פרק א: הפעלת סעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים

 

כג.           חלק עיקרי מן המתוה הוא הענקת פטור לחברות דלק קידוחים, אבנר ונובל ממספר הוראות של דיני ההגבלים העסקיים. הפטור ניתן מכוח סעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים, שזה לשונו:

 

"השר (שר הכלכלה – א"ר) רשאי, לאחר התייעצות עם ועדת הכלכלה של הכנסת, לפטור הגבל עסקי מהוראות חוק זה, כולן או מקצתן, אם הוא סבור שהדבר דרוש מטעמים של מדיניות חוץ או בטחון המדינה".

 

           סעיף זה שכותרתו "פטור" ממוקם בפרק ח' של החוק ("הוראות שונות"), ובכך ובשמו מובלטת חריגותו, המוצאת ביטוי ברור גם בדברי ההסבר לו (הצעות חוק תשמ"ד, בעמ' 62), לפיהן "יאפשר שחרור מהמסגרת הקבועה בחוק לגבי אותם הגבלים עסקיים ששיקולי מדיניות החוץ או בטחון המדינה גוברים בהם על שיקול הבטחת התחרות לטובת הציבור".

 

כד.          מכוח סעיף זה, מעניק המתוה – כאמור – חמישה פטורים שונים: (1) פטור מהפרה לכאורה שנוצרה בחבירת דלק ונובל לרכישת חלק מהזכויות בהיתר המוקדם "רציו-ים"; (2) פטור מהפרה לכאורה שתיוצר משיווק משותף לשוק הישראלי; (3) פטור מהפרה לכאורה שתיוצר מייצוא משותף; (4) פטור מהסדר כובל העשוי להיווצר מהסכם רכישה מסוים של גז ממאגר לויתן; (5) פטור מ"היותן של דלק ונובל בעלות מונופולין מכוח ההכרזות". פטורים מס' 1 ו-3 אינם מוגבלים בזמן; שאר הפטורים ניתנים לתקופה של כעשור (עד 1.1.25) וקיים מנגנון להארכה של חמש שנים נוספות בפטורים מס' 2 ו- 5.

 

כה.          העתירות שבפנינו כוללות טענות כנגד הפעלת סעיף 52 בשלושה מישורים: מישור הסמכות, מישור שיקול הדעת ומישור ההליך. נפתח בתיאור הטענות במישור הסמכות. נטען, כי הפעלת סעיף 52, שעד כה לא נעשה בו שימוש, היא החלטה משמעותית ביותר, ואין ממלא מקום שר הכלכלה, כפי שהיה ח"כ נתניהו בעת הגשת העתירות, מוסמך לקבלה. באופן דומה נטען, כי ראש הממשלה – שהיה אז גם ממלא מקום שר הכלכלה (כיום שר הכלכלה) – מר בנימין נתניהו, נעדר סמכות לקבלת ההחלטה, נוכח ריבוי התיקים המצויים בידו. כן נטען, כי אין אפשרות להתנות את הפטור בתנאים שאינם קשורים לדיני ההגבלים העסקיים, ובמיוחד כשמדובר בהתניית הפטור בפעולות שיעשו רשויות מינהליות אחרות. בנוסף נטען, כי הפעלת סעיף 52 – בנידון דידן – מהוה נטילה אסורה של סמכויות הממונה על הגבלים עסקיים ובית הדין להגבלים עסקיים. העותרות טוענות, כי הפעלת סעיף 52 לא נעשתה משיקולים מדיניים ובטחוניים כנדרש בסעיף, אלא משיקולים אחרים, ובעיקרם שיקולים כלכליים לבר-תחרותיים; זאת ניתן ללמוד – לשיטתן – (1) מכך שהפעלת הסעיף עלתה על סדר היום רק לאחר שהממונה על ההגבלים החליט שלא להגיש את טיוטת הצו המוסכם לבית הדין להגבלים עסקיים; (2) מהיעדרם של נציגים בטחוניים בצוות קנדל; (3) ממספר ציטוטים של בכירים שהוזמנו לועדת הכלכלה כחלק מהליך ההיועצות, ובעיקר הדברים הבאים מפיו של ראש הממשלה:

 

"ההחלטה להפעיל את הסעיף הזה נבעה קודם כול ממצב שנוצר, מצב שנכפה עלינו על ידי התפטרותו של הממונה על ההגבלים. כך שזה לא בגלל מהות ההסכם; ההסכם הוא טוב, אבל ההתפטרות שלו יצרה מצב שגם הסכם טוב, הסכם אופטימלי, שאני רוצה להעביר אותו – אני לא יכול להעביר אותו. ולכן זה מחייב אותנו ללכת למה שהחוק מאפשר" (פרוטוקול ישיבה מס' 107 של ועדת הכלכלה, הכנסת העשרים, 79 (8.12.15)).

 

           כן נטען, כי השיקולים המדיניים – הנשענים על חשיבות ייצוא הגז לקשרי החוץ של מדינת ישראל – אינם מצדיקים את הפעלת סעיף 52, נוכח אי-הודאות לגבי אפשרויות הייצוא; טענה זו מועלית, בין היתר, על רקע גילוי מאגר הגז Zohr לחופי מצרים המוערך בכ-850 BCM, ואשר יוכל כנטען, לספק תוך כ-3 שנים את כל צרכי הגז של מצרים, ומכאן כי אפשרות הייצוא למצרים אינה עוד על הפרק. עוד נטען, כי הפעלת סעיף 52 אפשרית בנסיבות קיצוניות בהן ישנם שיקולי ביטחון חזקים ומובהקים; לשיטת העותרות, לא כך פני הדברים בנידון דידן. כן כוללות העתירות טיעונים בדבר היעדר הסמכות בנוגע לפטורים הספציפיים שניתנו מדיני ההגבלים העסקיים. הודגש, כי סעיף 52 אינו מאפשר להעניק פטור למפרע, כפי שנעשה במתוה בנוגע לרכישת הזכויות בהיתר המוקדם; וכי אינו מסמיך את הממשלה להעניק לחברות פטור מהיותן בעלות מונופולין, שכן מדובר בסטטוס קיים ולא בפעולה ספציפית.

 

כו.           במישור שיקול הדעת נטען, כי אין זה סביר להפעיל את סעיף 52 נוכח התוצאות הקשות הצפויות למשק. נטען, כי הפעלת הסעיף מהוה מדרון חלקלק של עקיפת המודל השיפוטי של בית הדין להגבלים עסקיים בנימוקים בטחוניים. העתירות כוללות גם טיעונים בנוגע לסבירותם של הפטורים הספציפיים שניתנו במתוה. כך נטען, כי מנגנון הארכת הפטור – אשר ניתן בפטור מס' 2 (שיווק משותף לשוק הישראלי) ומס' 5 (היות החברות בעלות מונופולין) – אינו סביר; זאת שכן (1) הסמכות להארכת הפטור ניתנה לשר האנרגיה ולא לממונה על הגבלים עסקיים; (2) התנאים להארכת הפטור אינם מבטיחים את קיומה של תחרות במשק הישראלי; (3) הפטור עלול להיות נצחי, ככל ששר האנרגיה יימנע מהסדרת שיווק בנפרד של גז טבעי. כן נטען, כי הענקת פטור ללא הגבלת זמן – כפי שניתן בפטור מס' 1 (חבירה לרכישת זכויות בהיתר המוקדם) ומס' 3 (ייצוא משותף) – אינה סבירה. עוד נטען בהקשר הייצוא, כי קיים חשש ששיתוף הפעולה במסגרת הייצוא המשותף (אשר אינו מוגבל בזמן, כאמור) "יזלוג" גם לעניין היבוא. באשר לפטור מס' 4 (הסכם רכישה של גז טבעי מלויתן) נטען, כי הוא עלול להוביל להסכמי בלעדיות אשר ייצרו מונופולים בשווקים שונים בישראל. עוד נטען, כי הפטור נגד היות החברות בעלות מונופולין אינו סביר, שכן מדובר במנוף משמעותי של המדינה כנגד החברות.

 

כז.           במישור ההליך נטען, כי ההחלטה להפעיל את סעיף 52 התקבלה בהליך מינהלי שאינו תקין, שכן צוות קנדל הוקם ללא כתב מינוי וללא נציגים מן המשרד להגנת הסביבה, משרד הכלכלה ורשות החשמל. בנוסף, הצוות הסתמך בעיקר על מידע שקיבל מחברות הגז. טענות הועלו גם כנגד התנהלותו הלא שקופה – כנטען – של הצוות. העותרות טוענות, כי השימוע הציבורי שנערך לאחר גיבוש טיוטת המתוה היה קצר ולא ממצה, ונערך למראית עין בלבד. כן נטען, כי הממשלה לא שקלה "בנפש חפצה" כנדרש את המלצות ועדת הכלכלה שלא לעשות שימוש בסעיף 52; עוד נטען, כי נפלו פגמים בהליך בגין אי-חשיפת מלוא המידע שביקשה הועדה, ובגין הנחיית היועץ המשפטי לממשלה כי נציגי ממשלה המופיעים בפני הועדה מחויבים להביע רק את עמדת הממשלה, בניגוד לדעתם האישית. נטען, כי לא נערך דיון מספק בממשלה ובכנסת לפני קבלת המתוה.

 

כח.          מטעם המדינה נטען, כי הפעלת סעיף 52 נעשתה במסגרת הליך מינהלי תקין אשר כלל שימוע ציבורי והצבעה במליאת הכנסת. עוד נטען, כי אין פגם בכך שההחלטה על הפעלת הסעיף התקבלה על-ידי ממלא מקום שר הכלכלה, ולא על-ידי השר עצמו; בהקשר זה נטען, כי יש משמעות לכך שההחלטה התקבלה על-ידי ראש הממשלה, הבקיא בענייני חוץ וביטחון, ולכך ששר הכלכלה היוצא – חבר הכנסת דרעי – תמך במתוה במסגרת ההצבעה על החלטת ממשלה 476. לשיטת המדינה, סעיף 52 מעניק סמכות שיש להפעילה במשורה שבמשורה – דוגמת הנידון דידן; זאת שכן, קיימים שיקולים מדיניים ובטחוניים לזירוז פיתוחו של משק הגז הישראלי. בנוסף נטען, כי הפטורים שניתנו מכוח סעיף 52 הם סבירים, שכן יש במתוה, בכללותו, כדי לקדם את התחרות במשק, ביחס לחלופות. עוד נטען, כי למתוה יתרונות שכן מאגד תחתיו היבטים רגולטוריים רבים, ואינו מפזר את האסדרה בין גורמים שונים.

 

כט.          מטעם חברות הגז דלק קידוחים ואבנר נטען, כי קיבלו פניות של גורמים ממדינות שכנות המתעניינים ברכישת גז, ועם חלק מהם אף התקשרו בהסכמים – ולכך משמעות מדינית שהיא רלבנטית להפעלת סעיף 52. נטען, כי יש לתת משקל נמוך להמלצתה של ועדת הכלכלה שלא להפעיל את סעיף 52, שכן מדובר בהחלטה שהתקבלה על חודו של קול (6-7), על-ידי ועדה פרלמנטרית שאינה מקצועית אלא פוליטית באופיה. המשיבות מציינות את עמדתו הנוכחית של הממונה על הגבלים עסקיים בפועל – עו"ד אורי שוורץ – לפיה מוטב שמתוה הגז יוסדר על-ידי הממשלה כולה ולא על-ידי רגולטור אחד.

 

ל.             ידידת בית המשפט – התאחדות התעשיינים בישראל – הפנתה להנחיית היועץ המשפטי לממשלה (1.1101) לפיה, ממלא מקום השר מקבל את סמכויות השר; מכאן שאין פגם בכך שההחלטה על הפעלת סעיף 52 התקבלה על-ידי ממלא מקום שר הכלכלה. כן נטען, כי אישור ועדת הכלכלה אינו נדרש לשם הפעלת הסעיף, ולכן לא נפל פגם בהליך קבלת ההחלטה לאחר היועצות בועדה. כן הפנתה ההתאחדות להנחיית היועץ המשפטי לממשלה (1.1001), לפיה "הממשלה רשאית לקבל החלטה גם בעניין שנמסר על-ידי חוק לסמכותו של שר מסוים". לשיטת ההתאחדות, הנחיה זו "מכשירה" את המתוה אשר כולל קביעות בעניינים המצויים בסמכותם של שרים ספציפיים בתוך הממשלה.

 

הפעלת סעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים – הכרעה

 

לא.          בפנינו מספר שאלות המצריכות הכרעה:

 

           במישור הסמכות: (1) האם ממלא מקום שר הכלכלה מוסמך להפעיל את סעיף 52; (2) האם ניתן להפעיל את סעיף 52 כחלק ממערך רגולטורי רחב; (3) האם סעיף 52 מסמיך את שר הכלכלה להעניק את הפטורים הספציפיים שניתנו בענייננו; (4) האם הפעלת סעיף 52 נעשתה משיקולים מדיניים ובטחוניים, כנדרש בחוק.

 

           במישור הסבירות: (5) האם הפעלת סעיף 52 – בכללותה – נעשתה באופן סביר; (6) האם הפטורים הספציפיים שניתנו מכוח סעיף 52 סבירים.

 

           במישור ההליך: (7) האם הפעלת סעיף 52 נעשתה במסגרת הליך מינהלי תקין.

 

לב.          כאמור, נעמוד ראשית על מישור הסמכות. לשם כך עלינו להקדים מספר מלים בנוגע למסגרת הנורמטיבית של הסעיף. אין חולק, כי סעיף 52 הוא "עוף מוזר" הבולט בחריגותו על רקע חוק ההגבלים העסקיים, חוק שנועד להגן על התחרות במשק. פרשנות הסעיף אינה מלאכה קלה, שכן לא נעשה בו שימוש מעולם, וממילא לא הגיע לפני בית משפט זה. ההיסטוריה החקיקתית אינה מסייעת רבות במאמצינו לעמוד על כוונת המחוקק בנוגע לגבולות הסמכות אותה ביקש להעניק לשר הכלכלה (כידוע פנים רבות לפרשנות-ראו סדרת ספריו של פרופ' אהרן ברק על פרשנות במשפט, כגון פרשנות החקיקה (תשנ"ג), וכן ספרו פרשנות תכליתית במשפט (תשס"ג). בימים אלה הלך לעולמו השופט אנטונין סקאליה מבית המשפט העליון של ארה"ב, ולו שיטת פרשנות שונה מאוד- ראו Antonin Scalia & Bryan A. Garner Reading Law: The Interpretation of Legal  Texts 56-58 (2012).). בדברי ההסבר להצעת חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ד-1983, נכתב בנוגע לסעיף זה כך:

 

"מוצע להסמיך את השר לפטור הגבל עסקי מהוראות חוק זה, מטעמים של מדיניות חוץ או בטחון המדינה. הסעיף המוצע יאפשר שחרור מהמסגרת הקבועה בחוק לגבי אותם הגבלים עסקיים ששיקולי מדיניות החוץ או בטחון המדינה גוברים בהם על שיקול הבטחת התחרות לטובת הציבור" (הצעות חוק הממשלה 39, 62 (תשמ"ד-1983)).

 

           הסעיף לא נדון בהרחבה במליאת הכנסת, וגם הדיון בועדת הכלכלה היה קצר ותמציתי. נציג את הדיון במלואו (פרוטוקול ישיבה מס' 193 בועדת הכלכלה, הכנסת האחת עשרה, 9-8 (16.12.87)):

 

"סעיף 51 – ביצוע ותקנות

סעיף 52 – פטור

 

היו"ר אוריאל לין: אני מבקש להוסיף בסעיפים 51 ו-52 את המלים "ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת".

 

ו' שם-טוב: אני חושב שאפשר להסתפק בצורך להודיע על כך לועדת הכלכלה של הכנסת, כדי שהועדה תדע במה בדיוק מדובר.

 

ד' לב: בועדה הובע בזמנו הרצון שזה יהיה תחת הפיקוח של הכנסת או הממשלה.

 

היו"ר אוריאל לין: לא הייתי רוצה שיצאו ידי חובה על-ידי מסירת הודעה על כך במכתב לועדה.

 

ו' שם-טוב: יושב ראש הועדה יכול כמובן להזמין את השר, או מי שהשר מצא לנכון לשלוח במקומו, לישיבה של הועדה. בועדת החוץ והביטחון, למשל, מסתדרים הרבה דברים מהסוג הזה בהודעה לועדה. כשמדובר בדברים שמסיבות של בטחון המדינה אי אפשר להביאם לידיעת הועדה או לאישורה, אפשר לדרוש שיימסרו לידיעת ועדת החוץ והביטחון של הכנסת.

 

היו"ר אוריאל לין: אני מציע שבסעיף 51 ייאמר שיש צורך באישור ועדת הכלכלה של הכנסת. ובסעיף 52 ייאמר שיהיה צורך בהתייעצות עם ועדת הכלכלה.

 

ק' חליפה: אולי אפשר להוסיף בסעיף 52 את הצורך באישור השרים הנוגעים בדבר.

 

היו"ר אוריאל לין: זה לא יכול לספק אותנו, מפני שבין השרים יכול להיות מצב של שמירה על אינטרסים הדדיים. ועדת כנסת היא יותר אובייקטיבית.

 

ע' פרי: מקובל עלינו שבסעיף 51 ייאמר שיש צורך באישור הועדה. לגבי סעיף 52 אני מבקש מכם לשקול אם אי אפשר להסתפק בהודעה לועדה. זה כמובן מאפשר לועדה לומר את דעתה.

 

היו"ר אוריאל לין: אינני רוצה שיהיה כאן דבר שיוכל לשמש אחר-כך יסוד לפגיעה בכבוד הכנסת. אם מסתפקים בהודעה לועדה, יכול השר להחליט לשלוח מכתב על כך לועדה. אבל אם נאמר שיש צורך בהתייעצות עם הועדה, העניין יובא לידיעת הועדה וידון על ידה. אנחנו רוצים ללוות אתכם לא רק בחקיקת החוק אלא גם בדינאמיקה של ישום החוק.

 

ט' שפניץ: ובמקרה שהמדובר בעניין סודי?

 

היו"ר אוריאל לין: נקיים את הדיון באותו נושא בצורה סודית.

 

סעיף 51 – אושר, בתוספת שתבהיר שיש צורך באישור הועדה.

סעיף 52 – אושר, בתוספת שתבהיר שיש צורך בהתייעצות עם הועדה. "

 

לג.           נוכל לשער, כי מצבה הגיאו-אסטרטגי המיוחד של מדינת ישראל עמד ביסוד הסעיף. בהתאם, קשה למצוא הוראה נורמטיבית דומה במדינות מערביות אחרות, דוגמת האיחוד האירופיConsolidated Version of the Treaty on the Functioning) of the European Union art. 109-101, 2008 O.J. C 115/47); אוסטרליהTrade) Practices Act 1974); ארצות הבריתSherman Act, 26 Stat. 209, 15) U.S.C;Federal Trade Commission Act, 38 stat. 717, 15 U.S.C); בריטניה (Competition Act 1998; Enterprise Act 2002); גרמניהAct Against Restraints) of Competition 1957) וקנדה (Competition Act R.S.C., 1985, c. C-34) (ראו לעניין זה גם שאלון שהפיץ ה-ICN (International Competition Network), ותשובות המדינות בהתאם, בין היתר בסוגיית שיקולים לבר-תחרותיים בדיני ההגבלים העסקיים; ניתן לעיין באתר זה:

http://www.internationalcompetitionnetwork.org/workinggroups/current/unilateral/questionnaires-responses/objectives/assessment.aspx). בשולי הדברים יצוין, כי מדינות שונות מאפשרות שקילת שיקולים שאינם תחרותיים – ובהם שיקולים בטחוניים – במסגרת אישור מיזוגים ורכישות (ראו, לדוגמה, באיחוד האירופי: Council Regulation (EC) 139/2004, art. 21(4)).

 

לד.          ניגש איפוא לשאלה הראשונה העומדת בפנינו: האם ממלא מקום שר הכלכלה מוסמך היה להפעיל את סעיף 52. תשובתי לשאלה זו – חיובית. מעמדו של ממלא מקום שר מעוגן בסעיף 24(ב) לחוק יסוד: הממשלה, שזה לשונו: "חדל שר לכהן או שנבצר ממנו זמנית למלא את תפקידו, ימלא את התפקיד ראש הממשלה או שר אחר שתקבע הממשלה". תקופת כהונתו של ממלא המקום קצובה לפי סעיף 24(ג): "תקופת מילוי המקום של שר שחדל לכהן כאמור בסעיף קטן (ב) לא תעלה על שלושה חודשים". יצוין, כי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה (מספר 1.1101), מבחינה בין ממלא מקום של שר שחדל לכהן או שנבצר ממנו למלא את תפקידו (וכך המקרה בענייננו), לבין ממלא מקום של שר שנעדר מן הארץ. לפי ההנחיה, בתרחיש הראשון ממלא המקום "נכנס בנעלי" השר באופן מלא, ולא כן בתרחיש השני. עוד צוין בהנחיה, כי "בכפוף לאמור לעיל, כל מקום בו מדובר בשר, אם בדרך של הענקת סמכות ואם בדרך של הטלת תפקיד, יש לקרוא כאילו מדובר גם במי שנתמנה כממלא מקומו. בהתאם לכך, למשל, אם חוק קובע כי שר הפנים מוסמך להתקין תקנות או לעשות מינוי, אף ממלא מקומו של שר הפנים במשמע". גישה זו, המעוגנת בצרכי התפקיד ובשכל הישר, מאפשרת בראש וראשונה את המשך תפקודו התקין של המינהל הציבורי ומכאן יתרונה; עם זאת, דעת לנבון נקל, כי יתכנו החלטות הרות גורל המצריכות את החלטתו של השר – הוא ולא מלאך (מתוך ההגדה של פסח), אך הדבר תלוי נסיבות. ניתן ללמוד על כך במידה מסוימת בהיקש מסוגית סמכויותיה של ממשלה יוצאת. בית משפט זה נדרש מספר פעמים לשאלת סמכויותיה של ממשלה שימיה ספורים, ומכהנת עד קיומן של בחירות וכינון ממשלה חדשה. ההלכה בעניין זה, היא כי "מבחינה עקרונית כל הסמכויות העומדות לממשלה ולשריה ב'ימים רגילים' עומדות לה גם בתקופת בחירות [...] יחד עם זאת, מתחם הסבירות בהפעלת הסמכויות העומדות לממשלה ולחבריה הוא מצומצם יותר בתקופת בחירות" (בג"ץ 1004/15 התנועה למשילות ודמוקרטיה נ' השר לביטחון פנים, פסקה 14 לפסק-דינה של הנשיאה נאור (2015)); קרי, ההתערבות – ככל שיש בה צורך – נעשית במתחם שיקול הדעת, ולא במישור הסמכות. בנוסף, עניינים שאינם סובלים דיחוי במישור הלאומי, אף אם הרי גורל, מצוים בודאי בסמכות הממשלה היוצאת. כדברי הנשיא ברק, בנוגע לקיום משא-ומתן מדיני על-ידי ראש ממשלה יוצא: "הגנת המדינה מפני מלחמה מקימה בוודאי צורך ציבורי חיוני שכל ראש-ממשלה, לרבות ראש-ממשלה יוצא, צריך להתמודד עמו" (בג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש הממשלה, פ"ד נה(2) 455, 470 (2001)). ודוק, ההיקש שנערך בין ממשלה יוצאת לממלא מקום שר נעשה בבחינת "קל וחומר"; זאת שכן ממשלה יוצאת עומדת בפני אי-ודאות משמעותית בנוגע לעתידה הפוליטי, באופן היוצר תמריץ ל"מחטף" מדיניות. לעומת זאת, ממלא מקום השר ממונה על-ידי ממשלה, אשר צפויה – ככל שניתן לחזות מראש דברים מסוג זה – להתקיים גם עם תום מינויו. על כן, מנעד פעילותו של ממלא מקום השר, הבא בנעלי שר שסיים כהונתו או נבצר ממנו למלא ולא כ"אורח לרגע" בהיעדרות השר בחו"ל (נושא כשלעצמו הוא חסר משמעות של ממש בעידן הטכנולוגי הנוכחי) הוא רחב יותר.

 

           אכן, בנידון דידן, אין חולק כי מדובר בהחלטה משמעותית ביותר, בעלת השלכות רחבות היקף, לרבות בטחוניות (כפי שיורחב בהמשך) – והדבר יעמוד לנגד עינינו בבואנו לבחון את הסבירות והמידתיות שבהפעלת סעיף 52 בנסיבות; אך ענייננו בממלא מקום השר שהוא ראש הממשלה, הבקיא בסוגיה שעל הפרק, לרבות בהיבטי ביטחון וחוץ (הוא גם מכהן לעת הזאת כשר החוץ). במכלול, נראה כי אין הפעלת הסעיף על-ידי ממלא מקום שר הכלכלה פוסלת את החלטתו; נוסיף לכך כי ביום 1.2.16 אף מונה ראש הממשלה לתפקיד שר הכלכלה במינוי של קבע. יצוין, כי העתירות כללו גם טענות שעניינן חוסר סמכותו של המשיב 1 להפעלת סעיף 52 בגין התיקים המיניסטריאליים הרבים אשר בידו. כיון שתלויה ועומדת עתירה בסוגיה דומה (בג"ץ 3132/15 יש עתיד נ' ראש ממשלת ישראל), אין זה המקום להכריע.

 

לה.          כעת, לשאלה השניה: האם ניתן להפעיל את סעיף 52 כחלק ממערך רגולטורי רחב, ולא כמדיניות המוגבלת לתחום ההגבלים העסקיים. כזכור, מתוה הגז מחייב את חברות הגז לפעול בצורה מסוימת (לדוגמה, לעמוד באבני דרך לפיתוח מאגר לויתן) ומתנה זאת בפעולות מסוימות של רשויות מינהליות (לדוגמה, הענקת פרשנות מסוימת ל"חוק מיסוי רווחי נפט" על-ידי מנהל רשות המסים). לשיטת העותרות, אופן פעולה זה עולה כדי חריגה מסמכות, שכן אינו תחום לדיני ההגבלים העסקיים בלבד. נבחן טענה זו. ראשית עלינו לזכור, כי שיתוף הפעולה בין רשויות מינהליות הוא רצוי שלא לומר הכרחי, לשם התמודדות מערכתית יעילה בסוגיה המערבת תחומי מינהל שונים. יפים לכך דברי פרופ' זמיר:

 

"על אף הפיצול והביזור של המינהל הציבורי, קיימים קשרים הדוקים בין הגופים המרכיבים את המינהל הציבורי, וכל הגופים האלה גם יחד אמורים לפעול להשגת מטרה משותפת. אמנם, לכל אחד מגופים אלה יש מטרה צרה משלו: המטרה של משרד ממשלתי שונה מן המטרה של עיריה, והמטרה של עיריה שונה מן המטרה של חברה ממשלתית או, אפילו, חברה עירונית. עם זאת, לכולם יש אותה מטרה רחבה: לשרת את הציבור, כל גוף בתחומו ובדרכו" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 274 (תשנ"ו)).

 

           נער הייתי בשירות הציבורי וגם זקנתי בו, וראיתי לא אחת ולא שתיים כמה אנרגיות מיותרות מתבזבזות לשווא במה שקרוי "מלחמות היהודים" על סמכויות, ויד איש ברעהו; שר לשר, בכיר לבכיר, רגולטור לרגולטור, ילחם על סמכותו, ודי לחכימא. מכתבו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד אבי ליכט, המוכתר "יש לויתן בחדר" מיום 16.12.14, נדרש לצורך בתיאום בין הרגולטורים, וזה לשונו:

 

"הסוגיות העומדות על הפרק הינן סוגיות כבדות משקל, וביניהן – מבנה הענף ואופי הפיקוח על השחקנים בו; קידום התחרות תוך יצירת תמריץ לגילוי ופיתוח שדות חדשים ולכניסת שחקנים נוספים, חיבור המאגרים לחוף, הגדרת היתירות וחלוקת הגז לצרכנים. לכל המעורבים ברור כי אין זה נכון לבחון כל שאלה בנפרד. זאת כיוון שכל החלטה כוללת ממשקים רבים וההחלטות משפיעות זו על זו" (שם, בעמ' 3).

 

ובהמשך:

 

"יש צורך בגוף קבוע שידון בכל סוגיות היסוד העומדות על הפרק. זהו גוף שיוכל גם לשמר את הידע ברמה הכלל ממשלתית לאורך זמן" (שם, בעמ' 7).

 

          

לו.           הצורך בשילוב זרועות מערכתי נכון במיוחד בנידון דידן. כפי שציין חברי השופט ע' פוגלמן במהלך הדיון, בפנינו דוגמה מובהקת לבעיה רב-קדקודית המצריכה פתרון מערכתי כולל (ראו גם בג"ץ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח נ' המפקח על הביטוח, פ"ד נ"ה(3) 625 ,645 (2001)). מבקר המדינה נדרש לעניין זה בדו"ח בנושא פיתוח משק הגז הטבעי (פורסם ביום 20.7.15). בין שאר הליקויים העיקריים, מציין מבקר המדינה כי:

"מאסדרים אחדים פעלו מתוקף תפקידם לקידום המטרות שעליהן הם אמונים, מבלי לבחון את השפעות פעילותם על משק הגז הטבעי כולו. לעתים פעולות אלו לא עלו בקנה אחד עם פעילותם של מאסדרים אחרים ונעשו ללא תיאום ובכך הגבירו את אי הודאות בו." (עמוד 15).

 

           גם נגידת בנק ישראל – ד"ר קרנית פלוג – הביעה עמדתה בעניין בועדת הכלכלה של הכנסת, שם ציינה:

 

"[...] מה שהיה מאוד חסר בהתנהלות הממשלתית רגולטורית היה איזה שהוא גורם שיסתכל על כל התמונה ויקח בחשבון את כל השיקולים. יש הרבה מאוד רגולטורים שהיו מעורבים. היה חסר אותו גורם מתכלל, וזה העמיד את החברות בפני שינויים מאוד מרחיקי לכת" (פרוטוקול ישיבה מס' 100 של ועדת הכלכלה, הכנסת העשרים, 30 (1.12.15)).

 

 

           קשה אם כן להלום את הטענה, במישור הסמכות, לפיה הפעלת סעיף 52 צריכה בהכרח להיערך במנותק מאסדרה רחבה יותר של נושא מסוים; וזאת גם אם יתכן כי כריכת נושאים רבים מדיי יחד, תחת סעיף 52, בנסיבות מקרה קונקרטי, תעלה כדי הסדר ראשוני המצריך חקיקה ראשית, ועל כך בפרק ו' להלן. נמחיש בדוגמה. שני שרי כלכלה תיאורטיים מעוניינים לפטור חברות מסוימות מהוראות דיני ההגבלים העסקיים לפי סעיף 52, לאחר ששוכנעו בשיקולי חוץ או ביטחון. הראשון מעוניין להעניק פטור מחוק ההגבלים העסקיים ללא כל התחייבות מצד החברות; והשני מעוניין להעניק פטור מהוראות חוק ההגבלים העסקיים בצד קביעת מנגנון של פיקוח על המחירים, מכוח חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996. קבלת טענות העותרות בהקשר זה, משמעה כי האחרון פעל בחוסר סמכות, וכי האפשרות הזמינה היחידה היא מתן פטור לחברות בחוק ההגבלים העסקיים מבלי מציאת האיזונים הנדרשים, הבאים לעתים מכוח חוקים אחרים. ברי, כי השכל הישר אינו מאפשר קבלת טענה מעין זו, שכן שעה שהחלטתו הנוספת של השר נעשתה לכשעצמה בסמכות אף היא, אין טעם של ממש בטענה כי דווקא התניית הפטור והתויית גדרותיו, באופן שלמעשה מצמצם את מרחב התמרון של החברות, הוא שמוביל לחוסר סמכות בנסיבות העניין. זאת, מבלי להידרש בשלב זה לשאלה האם מקומה של האסדרה הרחבה בענייננו הקונקרטי בהחלטת ממשלה או בחקיקה ראשית, ועל כך בהמשך.

 

לז.           השאלה השלישית העומדת בפנינו: האם סעיף 52 מסמיך את שר הכלכלה להעניק את הפטורים הספציפיים שניתנו במסגרת המתוה. נזכיר, כי הפטורים העיקריים לעניין זה הם פטור מס' 1, אשר ניתן למפרע לגבי הפרה לכאורה שנוצרה בחבירת דלק ונובל לרכישת חלק מהזכויות בהיתר המוקדם "רציו-ים", וכן פטור מס' 5 המתייחס ל"היותן של דלק ונובל בעלות מונופולין מכוח ההכרזות". העותרות טענו, כי מדובר בעבירות פליליות שנעברו, לכאורה, על-ידי חברות הגז, ואין שר הכלכלה מוסמך להתערב בשיקול הדעת של רשויות התביעה ובתי המשפט באמצעות סעיף 52 (ראו סעיף 161 בעתירה בבג"ץ 262/16). דומני, כי הפטורים שניתנו אינם חורגים מהסמכות הקבועה בסעיף 52. לשון הסעיף רחבה היא – "לפטור הגבל עסקי מהוראות חוק זה, כולן או מקצתן"; וקשה למצוא בה אחיזה להגבלות מבניות במישור הסמכות. באשר לטענות בדבר המישור הפלילי, איני מבטלן עקרונית מיניה וביה, והדבר תלוי נסיבות, אך אין אלה נשענות על תשתית עובדתית ממשית, וכפי שנראה, נושא זה לא היה על הפרק בנידון דידן . כידוע, הממונה על הגבלים עסקיים הוא המופקד על מערך התביעה בנוגע לדיני ההגבלים העסקיים, וההחלטה על העמדה לדין נתונה לשיקול-דעתו. כך צוין בבג"ץ 4501/14 פרסקי נ' הממונה על הגבלים עסקיים, פסקה כ"א (2015):

 

"לממונה נתון שיקול דעת, שבמסגרתו בידו לעשות שימוש במבחר הכלים העומדים לרשותו, באופן שיגשים מיטבית את תכלית חוק ההגבלים העסקיים תוך התחשבות בשיקולים שונים, לרבות מידתיות".

 

           בנידון דידן נראה, כי האכיפה הפלילית לא עמדה – כאמור – על הפרק בעת ההחלטה. הדברים עולים במפורש מדבריו של הממונה על הגבלים עסקיים (בפועל), עו"ד אורי שוורץ, שבעת הרלבנטית היה היועץ המשפטי לרשות ההגבלים העסקיים – בועדת הכלכלה של הכנסת:

 

"אז אני אומר שההסדר הכובל הזה – מלכתחילה לא כל ההסדרים הכובלים נאכפים באמצעים פליליים. מרביתם אפילו לא נאכפים באמצעים פליליים. אכיפה פלילית של הסדרים כובלים היא מיוחדת בדרך כלל לעבירות כמו קרטלים או כמו תיאומי מכרזים, וזה לא המקרה כאן. בשום שלב לא נשקלה הפעלה של אמצעי הפעלה פליליים במקרה הזה. אני מזכיר שגם השימוע שיצא בזמנו, יצא ביחס לאפשרות של פרסום קביעה לפי סעיף 43 לחוק ההגבלים העסקיים ולא לשימוש באמצעים פליליים. זה לא מסוג ההסדרים הכובלים, שרשות ההגבלים העסקיים אוכפת באמצעים פליליים" (פרוטוקול ישיבה מס' 98 של ועדת הכלכלה, הכנסת העשרים, 122 (29.11.15)).

 

           ראיה נוספת לכך ניתן למצוא בדבריו של פרופ' דיויד גילה – הממונה על הגבלים עסקיים בעת הרלבנטית – באותה ועדה:

 

"[...] אני מסכים עם עורך הדין שוורץ, שלא היתה כוונה להגיש כתב אישום על ההסדר הזה, לא היתה כוונה ללכת בכיוון פלילי, משום שיחד עם זאת שטענו שמדובר בהסדר כובל, לא מדובר באיזשהו קרטל עירום, שכל כולו פגיעה בתחרות, כמו קרטלים, כמו תיאומי מכרזים, כמו פרשת "שופרסל". מדובר באיזשהו מיזם בין מתחרים כדי לחפש גז ולהפיק גז, אלה מסוג הדברים שבאופן רגיל לא מתאימים להליך פלילי" (פרוטוקול ישיבה מס' 100 של ועדת הכלכלה, הכנסת העשרים, 83 (1.12.15)).

 

           והדברים מדברים בעדם.

 

           בנוסף, ומבלי לטעת מסמרות, ככל שהפטור דרוש מטעמים של מדיניות חוץ או בטחון המדינה – וכך לכאורה המצב בענייננו (ונדון בכך להלן) – סבורני כי אין טעם של ממש למנוע משר הכלכלה להעניקו אף למפרע; מטרת הסעיף, כאמור, ליתן בכורה לשיקולי החוץ והביטחון על-פני שיקולי התחרות, והדבר נכון הן במבט צופה פני עתיד והן לשם התמודדות עם קשיי העבר, המשליכים ישירות על מצב הדברים בעתיד. באשר לפטור מס' 5 יצוין, כי אף שהפטור מוגדר – כאמור – כ"היותן של דלק ונובל בעלות מונופולין מכוח ההכרזות", ואכן נדמה שהניסוח יכול היה להיות מדויק יותר – היקף הפטור מוגבל למעשה לסעיפים 30 (הסדרת פעולות מונופולין), 30א (מכירת נכס בידי מונופולין) ו-31 (הפרדת מונופולין) לחוק ההגבלים העסקיים. משמע, אין מדובר על פטור מעצם הגדרת החברות כמונופולין – הגדרה הקבועה בסעיף 26 לחוק – אלא על פטור מפעולות ספציפיות אשר הממונה על הגבלים עסקיים מוסמך לנקוט ביחס למונופולין. כך למשל, החברות אינן פטורות מהוראות סעיף 29 לחוק ההגבלים העסקיים שעניינו סירוב בלתי סביר על-ידי בעל מונופולין; ולא מהוראות סעיף 29א לחוק שעניינו ניצול מעמד לרעה של בעל מונופולין.

 

לח.          עתה לשאלה הרביעית והיא עיקר – האם הפעלת סעיף 52 נעשתה משיקולים מדיניים ובטחוניים, כנדרש בחוק. כזכור, העותרות העלו טענות כי סעיף 52 הופעל משיקולים שאינם שיקולי חוץ וביטחון, ובעיקרם שיקולים כלכליים לבר-תחרותיים ואינטרסים עסקיים פסולים של חברות הגז. נדגיש, לית מאן דפליג שסעיף 52 שמור למקרים חריגים ביותר. הדבר עולה מלשון הסעיף השמור למקום בו השר סבור "שהדבר דרוש", ומתכליתו של הסעיף, המבקשת לחרוג מ"דרך המלך" שהותוותה בחוק ההגבלים העסקיים ולצאת מגדרי כללי המשחק שנקבעו בו.

 

           ראשית, לשיקולי הביטחון. על הגדרת מושג "בטחון המדינה" עמד זה מכבר הנשיא אגרנט בפרשת קול העם הידועה (בג"ץ 73/53 קול העם בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד ז(1) 871, 879 (1953)):

 

"המדובר אמנם במושג מורכב ורחב (ביטחון המדינה – א"ר), אך באופן כללי אפשר לומר כי הכוונה היא לכל הכרוך במניעת הסכנה של פלישת האויב מן החוץ; בסיכול כל נסיון להפיכה בכוח של המשטר הקיים על-ידי גורמים עוינים מבפנים; בקיום הסדר הציבורי והבטחת שלום הציבור".

 

           הגדרה דומה בחלקה למושג הביטחון, המדגישה את הצורך בפרשנות זהירה ומגבילה, מופיעה בחיבורו של המלומד הופנונג (מנחם הופנונג ישראל – בטחון המדינה מול שלטון החוק 22 (תשס"א)):

 

"קונצפציה ליברלית-דמוקרטית של 'שיקולי ביטחון' דורשת הבחנה בין איום ישיר על העצמאות המדינית, על השלמות הטריטוריאלית, או על מוסדות השלטון המרכזיים של המדינה, ובין קריאת תיגר על הסדר החברתי או הכלכלי. קריאת תיגר לשינוי הסדר לא מהוה איום בטחוני, כל עוד אין היא מלווה בפעולות אלימות שמטרתן הרס המוסדות הקיימים או השתלטות אלימה עליהם שלא באמצעות פתק הבוחר. על-פי תפיסה זו ייחשבו כאיומים ישירים על בטחון המדינה פעולות נמנות על הקטיגוריות הבאות: (1) התקפה של כוח חיצוני; (2) פעולת ריגול, חבלה או לוחמת גרילה, העשויות לסייע לאויב חיצוני בנסיונותיו לקעקע את יסודות המשטר; (3) איומים ישירים על שלמות המדינה או על מוסדותיה בדרכים של הסתה, מרידה או טרור; (4) התארגנות חתרנית שמטרתה לסייע, בבוא שעת הכושר, לכל אחת משלוש האפשרויות הראשונות"

 

לט.          ברי, כי לבטחון המדינה מקום מרכזי ביותר בציבוריות הישראלית; כך היה בשנותיה המעצבות, כך גם היום, אם כי חלו שינויים באמון הציבור ובדרישת השקיפות. בעבר נזדמן לי לומר על כך:

 

"בשנות נעוריי, בעשורים הראשונים של המדינה, וכמתברר עוד זמן לא מועט לאחר מכן, היה הביטחון בראש הקרואים. מדינת ישראל קמה בסערת מלחמה והמשיכה – אף כיום – להיאבק בקמים עלינו לכלותנו. הביטחון היה איפוא בחינת 'קדוש ייאמר לו'" (מתוך מאמרי "ישראל – הביטחון והמשפט: מבט אישי" ספר אליהו מצא 99, 101 (2015)).

 

           האתגרים הבטחוניים שעמדו – ולצערנו, עדיין עומדים – בפני המדינה, מביאים עמם לפתחו של בית המשפט שאלות משפטיות שלא שערום אבותינו, אך הזמנים משתנים והולכים. החברה הישראלית דהיום אינה דומה לדור המייסדים, והשינוי ניכר גם במקום השמור לשיקולים בטחוניים. על כך כתבתי בעבר:

 

"החברה הישראלית נשתנתה; מחברה בעלת מסר קולקטיבי, האתוס הציוני, היתה יותר ויותר לחברה אינדיבידואליסטית, המקדשת את האוטונומיה של היחיד [...] ולפדרציה של קבוצות בעלות מסרים שונים, שהזיקה ביניהן, אף שלא פגה, התרופפה לא מעט. השגת הסכמי שלום עם שכנינו בסוף שנות השבעים ובשנות התשעים, אם גם טרם הגענו כל עיקר אל המנוחה ואל הנחלה, פיחתה תפיסתית – לא בהכרח מהותית – בערכו של דגל הביטחון. היו גם אכזבות; בכל הנוגע לצה״ל הולידה מלחמת יום הכיפורים, כמעט לראשונה, מבט ביקורתי על מערכת הביטחון והצבא, ואירועים שונים לאורך השנים שלאחר מכן הוסיפו לכך. הוא הדין בשב״כ, מאז אמצע שנות השמונים" (מתוך מאמרי "הביטחון והמשפט: מגמות" הפרקליט מ"ד 409, 410 (תשנ"ח-תש"ס); ספרי נתיבי ממשל ומשפט 265 (תשס"ג-2003)).

 

מ.             שינוי זה נתן אותותיו גם בהיקף הביקורת השיפוטית על מדיניות הביטחון. כך קבעה השופטת שטרסברג-כהן, כי "בטחון המדינה איננו מילת קסם, ועדיפותו אינה קמה בכל מקרה ובכל נסיבות שהן ואינה שוה בכל רמה של ביטחון ושל פגיעה בו" (בג"ץ 4541/94 אליס מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94, 124 (1995); ראו גם עמ"מ 10/94 פלונים נ' שר הביטחון, פ"ד נג(1) 97, 106(1997)). כך ציין הנשיא ברק, כי "זכויות האדם אינן יכולות לקבל את מלוא ההגנה, כאילו אין טרור, ובטחון המדינה אינו יכול לקבל את מלוא ההגנה, כאילו אין זכויות אדם. נדרש איזון עדין ורגיש. זהו מחיר הדמוקרטיה. זהו מחיר יקר, אשר כדאי לשלמו. הוא מחזק את כוחה של המדינה" (בג"ץ 7015/02 עג'ורי נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פ"ד נו(6) 352, 383 (2002)). אם כן, ניתן לסכם את הגישה לשיקולי ביטחון כיום בביטוי – "כבדהו בזהירות". הזהירות באה בשל מצבים היסטוריים ופרשיות שונות שהטילו צל על שיקולי הביטחון בעבר (הפתעת מלחמת יום הכיפורים, פרשת קו 300 ועוד). "כבדהו" בא כיון שאין בר דעת אשר אינו מבין כי לישראל בעיות ביטחון לא פשוטות מכיוונים שונים. ואחרי שאמרנו זאת, גם ממה שקראנו ושמענו מפי משיבי המדינה האמונים על הביטחון, מצבה הגיאו-אסטרטגי של ישראל ויחסיה עם שכנותיה – במיוחד הקרובות שעמן הושג שלום, מצרים וירדן – מצדיק ראיה רחבה של האינטרס הבטחוני, המערב גם שיקולי חוץ אליהם נשוב, בודאי במעגל האיזורי; ולא בכדי נקראת הועדה הפרלמנטרית בכנסת ועדת החוץ והביטחון, שני המונחים גם יחד; וגם אינטרסים כלכליים ובטחוניים פוסעים לא אחת יד ביד.

 

מא.         לחיבת המשפט העברי אציין, כי שיקולי הביטחון מוזכרים גם בו. ידועה ההלכה, כי "אין לך דבר שעומד בפני פיקוח נפש – אלא עבודת כוכבים וגלוי עריות ושפיכות דמים בלבד" (בבלי, כתובות יט, ע"א) משמע, רק האיסורים החמורים ביותר גוברים על האינטרס הבטחוני. דיון מעניין בנושא זה ניתן למצוא בבבלי, עירובין (מה, ע"א): "אמר רב יהודה אמר רב: נכרים שצרו על עיירות ישראל – אין יוצאין עליהם בכלי זינן, ואין מחללין עליהן את השבת [...] במה דברים אמורים – כשבאו על עסקי ממון. אבל באו על עסקי נפשות – יוצאין עליהן בכלי זיינן, ומחללין עליהן את השבת. ובעיר הסמוכה לספר, אפילו לא באו על עסקי נפשות אלא על עסקי תבן וקש – יוצאין עליהן בכלי זיינן, ומחללין עליהן את השבת". התלמוד מבחין איפוא בין שיקול בטחוני של פיקוח נפש ("עסקי נפשות") לשיקול בטחוני-כלכלי ("עסקי ממון"). בנוסף, התלמוד מכיר בכך שבנסיבות מסוימות (דוגמת "עיר הסמוכה לספר", המועדת לפורענות) שיקולים כלכליים עשויים להיות בעלי השלכות בטחוניות – וכך יש להתיחס אליהם. עוד ראו הרב כתריאל פ' טכורש, "מלחמת רשות מצוה או חובה" בצומת התורה והמדינה ג' 243 (בעריכת הרב י' שביב, תשנ"א-1991). להרחבה בנוגע ליחס המשפט העברי למלחמה בשבת ראו הרב י"א הלוי הרצוג, "שמירת הביטחון הפנימי במדינה בשבת ויו"ט"; הרב ש' ישראלי "הבטחון הפנימי במדינה בשבת"; הרב י' לוין "המשטרה בשבת", כולם ברצף בתוך בצומת התורה והמדינה ג' 43-7; ומאמרים רבים בקבצי תחומין (ראו נספח "מפתחות" בכרך ל"ב, בעמ' ס"ז-ס"ח); הרב שלמה גורן משיב מלחמה ב' (תשמ"ד); הרב שלמה גורן "לחימה בשבת לאור המקורות" סיני: ספר היובל; הרב משה צבי נריה "על היתר מלחמה בשבת" סיני: ספר היובל (מאמרי הרב גורן והרב נריה זמינים באתר "דעת", של מכללת הרצוג (www.daat.ac.il)).

 

מב.          כחלוף השנים, ועם ההתפתחות הטכנולוגית המסחררת, נלוו למושג הביטחון היבטים נוספים; אחד מהם הוא הביטחון האנרגטי. ודוק, העותרות חלוקות בינן לבין עצמן בשאלה האם ניתן להפעיל את סעיף 52 משיקולי ביטחון אנרגטי, קרי, האם ביטחון אנרגטי נכנס בגדרי "ביטחון" לעניין סעיף 52. מושג זה פרץ לתודעה הישראלית בעקבות חרם הנפט הערבי של 1973 (על רקע מלחמת יום הכיפורים), אשר הדגיש את הצורך האסטרטגי במקורות אנרגיה זמינים ורציפים (ראו Gail Cohen, Fredrick Joutz & Prakash Loungani Measuring Energy Security: Trends in the Diversification of Oil and Natural Gas Supplies IMF Working Paper (2011)). סוכנות האנרגיה הבינלאומי, ה-IEA (International Energy Agency), מגדירה ביטחון אנרגטי באופן הבא: "The uninterrupted availability of energy sources at an affordable price" (ראו באתר הסוכנות, תחת הערך "energy security", http://www.iea.org/aboutus/glossary/e); רוצה לומר, הזמינות הרציפה של מקורות אנרגיה במחירים בני-השגה. אם כן, האם ביטחון אנרגטי נכנס בגדרי "שיקול בטחוני" לעניין הפעלת סעיף 52? לטעמי, אין מקום לתשובה חד משמעית, אלא הדבר תלוי בנסיבות כל מקרה ומקרה. המונח "ביטחון" כשלעצמו בהקשר זה אינו חזות הכל, אך גם אין לשלול ראיית הביטחון האנרגטי כרכיב בטחוני, בעולם שאספקת אנרגיה רצופה היא תנאי בסיסי לתפקודו, שבלעדיה לא יהא חשמל לבית המגורים ולתעשיה, מכוניות לא יסעו, וגם לא טנקים ומטוסים.

 

מג.          בענייננו, שיקולי הביטחון הועלו כבר בדו"ח ועדת צמח שהתפרסם ביום 12.9.12 (ועדת צמח המלצות הועדה 59-58 (2012); להלן דו"ח ועדת צמח) – זמן רב לפני החלטת הממונה על הגבלים עסקיים, מיום 23.12.14, שלא להגיש את טיוטת הצו המוסכם לאישור בית הדין להגבלים עסקיים. ועדת צמח כללה, לצד הממונה על הגבלים עסקיים, גם את המשנה לראש המטה לביטחון לאומי (מר אבריאל בר יוסף, כיום המועמד להיות ראש המטה) והמשנה למנכ"ל משרד החוץ (מר פיני אביבי). פרק הביטחון האנרגטי בדו"ח סוכם במלים הבאות:

 

"הבטחת ביטחון אנרגטי הוא אחד השיקולים המרכזיים בגיבוש מדיניות ממשלתית במשק הגז הטבעי. המשק הישראלי הוא בעל מאפיינים יחודיים, אם בשל היותו אי אנרגטי ואם בשל מאפייני הביקוש והיחס בין עתודות הגז והביקוש המקומי. לכן, מדיניות ממשלתית צריכה להיקבע בהינתן מאפיינים יחודיים אלה ולהבטיח זמינות פיזית בלתי ניתנת לשיבוש של גז טבעי, במחיד סביר, ותוך התחשבות בשיקולים סביבתיים."

 

           ועל כך נוסיף – לעת הזאת עסקינן במשק אנרגיה אשר כמחצית מצרכיו מסופקים על-ידי מאגר גז בודד שאינו בלתי-פגיע. אין צורך בדמיון מפותח באשר למשמעות המעשית המיידית העלולה – חלילה – להיות לניתוק משק האנרגיה ממקור המספק מחצית מצרכיו. כמובן לכך השלכות בטחוניות משמעותיות ביותר, ואין צורך להכביר מלים.

 

מד.          אם כן, מצאנו כי – בנסיבות ישראל לעת הזאת – אין לשלול את הביטחון האנרגטי כשיקול רלבנטי לעניין הפעלת הסעיף; וכעת לשיקולי החוץ. כידוע, ככלל, בית משפט זה אינו נוהג להתערב בעניינים הכרוכים ביחסי החוץ לגופם (ראו בג"ץ 8666/99 תנועת נאמני הר הבית נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נד(1) 199 (2000); בג"ץ 7712/05 פולארד נ' ממשלת ישראל, פסקה 8 לפסק-דינה של השופטת פרוקצ'יה (2006)); עם זאת, ישנם חריגים נדירים לכך, בהם נדרש בית המשפט לשיקול המדיני לגופו. כך המקרה בבג"ץ 130/68 איסר הראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(1) 241 (1969), בו דן הנשיא אגרנט בעתירתו של איסר הראל – ראש השב"כ וראש המוסד – שביקש להסיר את הצנזורה מספרו, המתאר את לכידתו של אייכמן. אחת הסיבות להטלת הצנזורה היתה החשש מפגיעה ביחסי החוץ של ישראל עם ארגנטינה. לאחר שדן בפירוט רב בהשלכות חטיפת אייכמן על יחסי החוץ בין המדינות (לרבות חילופי אגרות, דיונים במועצת הביטחון, תזכירים דיפלומטיים ועוד), קבע הנשיא אגרנט, כי:

 

"הדברים שהובאו לעיל, ואשר יש להם המשקל של השר הממונה על ענייני החוץ של המדינה ושל נציגה במקום, מראים שההערכה כי לפרסום הספר עלולה להיות השלכה מזיקה על יחסי ישראל עם ארגנטינה (ואולי גם על היחסים שלנו עם מדינות היבשת), ושהזמן אינו מתאים לסיכון שכזה – היא הערכה סבירה" (ההדגשה נוספה – א"ר; עמוד 276 לפסק-הדין).

 

 

           כאמור, מדובר בפסק-דין חריג שאינו מייצג את נטייתו של בית משפט זה שלא לדון בעניינים מדיניים לגופם, אך – כפי שניתן להתרשם – לא בשמים היא (ראו בהקשר זה בג"ץ 1661/05 חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481, 554 (2005)). בנידון דידן, אין מנוס מהתייחסות מהותית מסויימת לשיקולים אלה, נוכח נוסחו של סעיף 52.

 

מה.         שיקולי החוץ בענייננו עלו עוד בדו"ח ועדת צמח:

 

"מסחר בגז הטבעי הוא בעל השלכות מדיניות משמעותיות יותר מאשר המסחר בסוגי אנרגיה אחרים, במיוחד נפט ופחם. הדבר נובע מהצורך בהקמתן של תשתיות קבועות בין המדינה הספקית לבין המדינה הצרכנית, השימוש המקובל בחוזים לטווח ארוך, וחוסר הגמישות של רוב שרשרת האספקה (לרבות שוק ההובלה הימית של הגז הנוזלי אשר גם מתנהל לרוב ע"פ חוזים ארוכי טווח)" (דו"ח ועדת צמח, בעמ' 70).

          

           האמור בדו"ח ועדת צמח מצטרף לחוות דעת, חלקן חסויות, מטעם המטה לביטחון לאומי, משרד החוץ וצה"ל, אשר נדרשות להיבטים המדיניים והבטחוניים של פיתוח משק הגז (ראו גם בהקשר זה כנס המכון למחקרי ביטחון לאומי מיום 23.11.10 בנושא "תגליות הגז הטבעי: השלכות אסטרטגיות"); נוסיף לכך גם את השיקולים המדיניים שהועלו בפנינו במעמד המדינה בלבד, בין היתר על-ידי שר האנרגיה, המנהל הכללי של משרד החוץ וראש האגף המדיני-בטחוני במשרד הביטחון בדיון מיום 14.2.16, המצביעים גם הם כי שיקולי החוץ, הכרוכים בנידון דידן בשיקולי הביטחון, הם שיקולים ממשיים וכנים. נוסף על הדו"חות המוזכרים, ניתן למצוא ראיה לנושא השיקולים המדיניים בדבריו של פרופ' דיויד גילה – אשר כיהן כממונה על הגבלים עסקיים בתקופה הרלבנטית – בועדת הכלכלה של הכנסת. לדבריו:

 

"אני לא שמעתי על בעיה בטחונית. שמעתי על בעיה של יחסי חוץ כבר מההתחלה. כלומר, חייבים להודות שזה הוצף, זה היה על השולחן. אני חושב שמהכיוון של משרד ראש הממשלה ומשרד החוץ והמל"ל, שיש עניין גיאופוליטי, יש עניין של יחסי חוץ, של ארצות-הברית, של ירדן, של הרשות הפלסטינית, מצרים וכו'" (פרוטוקול ישיבה מס' 100 של ועדת הכלכלה, הכנסת העשרים, 71 (1.12.15)).

 

 

           דומה, כי אף כאן מדברים הדברים בעדם. עם זאת באיזורנו, בתחום הגיאו-אסטרטגי כאמור, שיקולי חוץ וביטחון עשויים להיות מעורבים אלה באלה, וכך במקרה דנא. עצם השימוש במונח "גיאו-פוליטי", גם אם לא שמע הממונה את השם המפורש "ביטחון", מדבר בעדו, והדברים ברורים כשמש בצהרי היום. קשה להלום את טענת העותרות, לפיהן דבריו של המשיב 1 בועדת הכלכלה של הכנסת מהוים ראיה לכך שהפעלת סעיף 52 נעשתה משיקולים שאינם רלבנטיים. נזכיר את דבריו:

 

"ההחלטה להפעיל את הסעיף הזה נבעה קודם כול ממצב שנוצר, מצב שנכפה עלינו על ידי התפטרותו של הממונה על ההגבלים. כך שזה לא בגלל מהות ההסכם; ההסכם הוא טוב, אבל ההתפטרות שלו יצרה מצב שגם הסכם טוב, הסכם אופטימלי, שאני רוצה להעביר אותו – אני לא יכול להעביר אותו. ולכן זה מחייב אותנו ללכת למה שהחוק מאפשר" (פרוטוקול ישיבה מס' 107 של ועדת הכלכלה, הכנסת העשרים, 60 (8.12.15)).

 

           לדידי, דברים אלה אינם יוצרים סתירה. ברי, כי הפעלת סעיף 52 היא החריג ולא הכלל. ככל שהממונה על הגבלים עסקיים מגבש צו מוסכם המגשים מטרות מדיניות ובטחוניות – אין סיבה להפעלת סעיף 52. הפעלת הסעיף הכרחית במקום בו יש צורך בחריגה מן המנגנון הרגיל של דיני ההגבלים העסקיים; עם זאת, אין משמעות הדבר – כפי שטוענות העותרות – כי הפעלת סעיף 52 אפשרית רק לאחר "מיצוי הליכים" במסגרת דיני ההגבלים העסקיים, כמעין סעיף שיורי. קרי, אין מקום לקבוע כי יש להמתין להכרעת הממונה על הגבלים עסקיים – בודאי שלא להכרעתו המשפטית של בית הדין להגבלים עסקיים – כדי להפעיל את סעיף 52. השכל הישר מחייב לומר כן, כמו גם ההיגיון הפנימי של הסעיף – יציאה מ"כללי המשחק" של דיני ההגבלים העסקיים – כאמור בדברי ההסבר לסעיף שהבאנו בפסקה ל"ב.

 

           לסיכום שאלה זו, מצאנו, במישור הסמכות, כי השיקולים הבטחוניים והמדיניים הם שיקולים ממשיים, המאפשרים במקרה דידן לבוא בשערי סעיף 52. נפנה עתה לבחינת סבירות השימוש בסעיף, קרי, האם שיקולי החוץ והביטחון שנשקלו אל מול שיקולי התחרות והאיזון ביניהם, מצויים במתחם הסבירות המוקנה לשר בנסיבות דנא, ומצדיקים פטור.

 

מו.           אם כן, הנה השאלה החמישית שבפנינו: האם הפעלת סעיף 52 – בכללותה – נעשתה באופן סביר. מכללי היסוד של המשפט המינהלי הוא כי על הרשות המינהלית לפעול בסבירות ובמידתיות (ראו בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229 (1993); איל זמיר "עילת אי-הסבירות במשפט המינהלי" משפטים י"ב 291 (תשמ"ב); ברק-ארז ב, בעמ' 723). הביקורת השיפוטית על היבט זה מוגבלת למקרים של אי-סבירות קיצונית, ובית המשפט ציין לא אחת, כי אין הוא מחליף את שיקול הדעת של הרשות המינהלית. בהקשר זה נזדמן לי – ואיני נמנה על שוללי עילת הסבירות – לומר כך:

 

"אודה כי לא אחת ישנה בעייתיות בכל הנוגע ליעילותן של רשויות הממשל בעבודתן, וחלקי עם מי שאינם נרתעים מהתערבות במקום הראוי לה; ואולם, ככל שמתקבלת (לעתים – סוף סוף מתקבלת) החלטה בנושא שיש להכריע בו, ובהיעדר שיקולים זרים העלולים להפוך את הקערה על פיה, המקום להתערבות מוגבל" (בג"ץ 2763/07 המועצה האיזורית אפעל נ' שר הפנים, פסקה ח' (2007); ראו גם בג"ץ 4999/03 התנועה לאיכות השלטון נ' ראש הממשלה, פסקה 18 לפסק-דינה של השופטת חיות (2006)).

 

מז.           סעיף 52 מעניק לשר הכלכלה – באופן חריג – את הסמכות לסטות מדיני ההגבלים העסקיים, מקום בו שיקולים מדיניים או בטחוניים גוברים על שיקולי התחרות. יש איפוא להעמיד אלה כנגד אלה. עמדנו מעלה על טיבם הכללי של שיקולי חוץ וביטחון, ועל קיומם של שיקולים אלה בענייננו; עתה נידרש לאיזון בין שיקולים אלה לשיקולי התחרות.

 

מח.         תחילה בקצירת האומר על שיקולי התחרות, שגם עליהם אין צורך להכביר מלים. חשיבות התחרות צוינה, זה מכבר, על-ידי השופט ברנזון, שקבע כי "חופש ההתחרות עד גבול מסוים הוא עקרון חשוב ובתי-המשפט מצווים לקיימו ולעודדו עד כמה שאפשר" (ע"א 4/74 ברמן נ' משרד להובלת משאות פרדס חנה-כרכור, פ"ד כט(2) 718, 722-721 (1975)). בנוסף, ההגנה על התחרות החופשית התחזקה לאחר חקיקת חוק יסוד: חופש העיסוק (ראו אייל גרוס "כיצד היתה 'התחרות החופשית' לזכות חוקתית? – בנפתולי הזכות לחופש העיסוק" עיוני משפט כג(1) 229 (2000)). כך קבע הנשיא ברק בע"א 2247/95 הממונה על הגבלים עסקיים נ' תנובה בע"מ, פ"ד נב(5) 213, 230-229 (1998):

 

"התחרות החופשית היא אבן יסוד בכל שיטת משטר דמוקרטי, בהיותה סממן בולט של חירות הפרט להגשמת האוטונומיה שלו. בהגשמת התחרות החופשית ובשמירה עליה יש משום ביזור מוקדי ההכרעה החברתיים ומניעת ריכוז-יתר של כוח בידי השלטון או בידי גופים מונופוליים פרטיים. היו שראו בשמירה על התחרות החופשית כמנגנון הכרעה דמוקרטי בקבלת החלטות חברתיות בתחום הכלכלי, כאשר שמירת כוחו של הצרכן להכריע בין אלטרנטיבות כלכליות מקנה לו, למעשה, כוח להשפיע ולהכריע גם בהכרעות כלכליות כלליות של החברה (ראה K.J. Arrow Social Choice and Individual Values, at pp. 1-2). ההגנה על התחרות החופשית עומדת גם ביסוד ההגנה על זכויות יסוד אחרות. כך, לדוגמה, אין לנתק בין חופש התחרות לבין חופש העיסוק (ראה בג"ץ 3344/94 שחף נתיבי אוויר בע"מ נ' שר התחבורה ואח' (1995)).קיומו של מונופולין או היעדר זכות שווה לעסוק, פוגעת בחופש העיסוק (ראה: מנחם גולדברג "חופש העיסוק: מזכות יסוד לחוק יסוד" הפרקליט מ"א 291, 305-304 (תשנ"ג-תשנ"ד); בג"ץ 726/94 כלל חברה לביטוח בע"מ ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד מח(5) 441, 471 (1994))".

 

           על חשיבותה של התחרות החופשית למשק נזדמן לי לומר את אלה בע"פ 2560/08 רשות ההגבלים העסקיים נ' וול, פסקה פ"א (2009):

 

"אכן, תחרות חופשית היא ערובה ומנוע, כמו גם אות, לכלכלה בריאה בה מובטח לצרכנים המוצר הטוב ביותר במחירו האמיתי – כפי שקבעוהו כוחות השוק – באופן המשקף לאשורו את הביקוש למוצר. תחרות בין יצרנים מחייבת עמידתם התמידית על משמר ייעולו של המוצר ופיתוחו למען לא יפגרו אחרי מתחריהם, והיא המובילה ליישומן ופיתוחן של טכנולוגיות חדשות ולניהול משאבים חסכני ויעיל, החיוניים לפעילותו ולצמיחתו של המשק" (ראו גם דנ"א 4465/98 טבעול (1993) בע"מ נ' שף הים (1994) בע"מ, פ"ד נו(1) 56, 77-80 (2001); ע"פ 5823/14 שופרסל בע"מ נ' מדינת ישראל, פסקה כ"ז (2015); וראו גם מ' (שיצר) גל ומ' פרלמן ניתוח משפטי כלכלי של דיני ההגבלים העסקיים 17 ואילך (תשס"ח)).

 

מט.         גישת המשפט העברי באשר לדיני ההגבלים העסקיים שואפת לאזן בין האינטרס הכללי בתחרות מזה, לבין הפגיעה באינטרס הפרטי של המתחרים מזה. כדברי השופט טל בע"א 6126/92 אטלנטיק נ' דג פרוסט, פ"ד נ(4), 471, 483 "גם במשפט העברי, כמו גם בהלכותיו של בית משפט זה, ניכר המתח בין חופש המסחר, העיסוק והתחרות מזה, לבין הגבלות על חופש זה מטעמי הגינות ויושר". כך נקבע להלכה, כי "מותר לחנוני לחלק קליות ואגוזים לתינוקות, כדי להרגילם שיקנו ממנו. וכן יכול למכור בזול יותר מהשער, כדי שיקנו ממנו, ואין בני השוק יכולים לעכב עליו" (שולחן ערוך חושן משפט, סימן רכח סעיף יח); עם זאת, חופש התחרות אינו מוחלט. כך נפסק בשולחן ערוך כי "[...] היה שם במבוי אחד מבני מבוי אומן ולא מיחו בו, או שהיתה שם מרחץ או חנות או רחיים ובא חבירו ועשה מרחץ אחרת כנגדו, אינו יכול למנעו ולומר לו: אתה פוסק חיי; ואפילו היה מבני מבוי אחר, אינם יכולים למונעו, שהרי יש ביניהם אותה אומנות [...] אבל גר ממדינה אחרת שבא לעשות חנות בצד חנותו של זה, או מרחץ בצד מרחצו של זה, יש להם למנעו" (שם, סימן קנו סעיף ה). קרי, הגבלת התחרות אפשרית – כחריג – כשמדובר במתחרה ממדינה אחרת המבקש להיכנס לשוק. יש לציין, כי התחרות אינה "ערך עליון" במשפט העברי וניתן למצוא מספר הלכות אנטי-תחרותיות המאפשרות לסוחרים להתנהל באופן שאינו עולה בקנה אחד עם דיני ההגבלים העסקיים המודרניים; כך נקבע בתוספתא כי "רשאין הצמרין והצבעין לומר כל מקח שיבוא לעיר נהא כולנו שותפין בו" (תוספתא, בבא מציעא, פרק יא הלכה כד). מושג מרכזי בהקשר זו הוא "היורד לאומנות חברו"; ראו דברי השופט טל בעניין אטלנטיק; דבריי בע"א 9191/03 ע"א 9191/03 V&; S Vin Spirt Aktiebolag ואח' נ' אבסולוט שוז בע"מ, פ"ד נח(6), 869, בעמ' 890-888; עוד ראו דנ"א 5407/15 אלי עזור ואח' נ' Canwest Global Communications Corp ואח' (2015), פסקה ג' לחוות דעתי. איסור זה מוגדר באנציקלופדיה התלמודית: "שבא לעסוק באותה אומנות או באותו מסחר שחבירו עוסק בהם, חבירו מעכב עליו – באופנים מסויימים – שהרי הוא מקפח בכך את פרנסתו" (אנציקלופדיה תלמודית כרך כ"ג, שס"ו הערך "יורד לאומנות חברו"). כך פסק הרב משה פיינשטיין (המאה הכ', רוסיה-ארה"ב), כי אסור להקים בית-כנסת חדש ליד בית-כנסת קיים "דיש בזה איסור מהפך בחררה (איסור על אדם לגזול מעני עוגה שהוא מחזר אחריה, בבלי קידושין נ"ט עא  – א"ר) ויורד לאומנות חברו" (שו"ת אגרות משה, חושן משפט, חלק א' סימן ל"ח).

 

נ.              עמדנו איפוא על המסגרת הנורמטיבית הרלבנטית לענייננו – לרבות סקירת השיקולים המושכים את החבל מזה ומזה – ועתה מן הכלל אל הפרט. המתוה המונח בפנינו שואף להביא למצב לפיו בעוד מספר שנים תמצא ישראל עצמה עם 4 מאגרי גז משמעותיים – תמר, לויתן, כריש ותנין; בסך הכל – קרוב ל-1,000 BCM. חברת נובל אנרג'י תחזיק במניות – ותשמש כמפעילה (Operator) – בשני מאגרי הגז הגדולים, תמר ולויתן, המכילים יחד כ-95% מכלל עתודות הגז; עם זאת, נובל אנרג'י תדלל את אחזקתה במאגר תמר, ודלק תמכור את כל חלקה במאגר לצד ג'. בנוסף, חברות הגז ימכרו את זכויותיהן במאגרים כריש ותנין. בהיבט התחרותי, מדובר במדיניות המכוונת ליצירת "מתח תחרותי" בין מאגרי הגז השונים. מעצבי המדיניות העדיפו דרך זו על-פני ניסיון ליצירת תחרות בין המחזיקים השונים בתוך מאגרי הגז, בשונה מעמדתו של הממונה על הגבלים עסקיים בשעתו, פרופ' דיוויד גילה (ראו פרוטוקול מספר 100 לדיון בועדת הכלכלה מיום 1.12.15, בעמ' 59). מבלי שאדרש למדיניות העדיפה מבחינה תחרותית – דומה, כי אין חולק שהתרחיש שמתאר המתוה, רחוק מהיות אידיאלי מבחינה תחרותית, ולעמדתו של הממונה על הגבלים עסקיים בשעתו יש לתת את הדעת. עד כאן בקליפת האגוז ההיבט התחרותי. מבחינה בטחונית, דעת לנבון נקל כי משק אנרגיה הנסמך על ארבעה מקורות בטוח יותר – מהיבטים שונים של זמינות, מיגון וכדומה, ובודאי כמובן אספקה – מאשר משק הנשען על מקור אחד בלבד. פיתוח מאגרי לויתן, כריש ותנין יספק למשק הישראלי יתירות ושרידות הדרושים, בין השאר, לשם השגת ביטחון אנרגטי, אך גם ביטחון ותרומה לשיקולי חוץ. בתמצית מבחינה מדינית-בטחונית, ייצוא ממאגרי הגז יחזק את מעמדה של ישראל בעולם ובאיזור, ויתרום ליציבות האיזור.

 

           אם כן, האם השימוש בסעיף 52 עומד במבחן הסבירות? ראשית יש לציין, כי תרחישים לחוד ומציאות לחוד. המתוה מתאר בפנינו שאיפה להישגים מדיניים ובטחוניים – אך אין ודאות שכך אכן יהא, והעותרות עמדו על כך בהרחבה. כך נטען, כי גילוי מאגר Zohr מול חופי מצרים מאיין את האפשרות לייצוא גז טבעי למדינה זאת, וייצוא למדינות אחרות – דוגמת תורכיה או אירופה – אינו אפשרי מסיבות טכנולוגיות וכלכליות. באשר לביטחון האנרגטי נטען, כי אין ודאות שהמתוה יביא לפיתוח מהיר של מאגרי הגז ויפיג את החשש הבטחוני מהישענות ממשית על מקור אנרגטי בודד. אכן, השאלה שבפנינו אינה פשוטה, ויש לה פנים לכאן ולכאן, ונשמעה גם דעה, כי "ברוב המקרים אספקת הגז הטבעי, בפני עצמה, אינה מקנה כוח גאופוליטי משמעותי ואינה משמשת כמנוף יעיל לקידום אינטרסים מול המדינה הצרכנית. בנוסף, האספקה אינה מקנה הגנה צבאית ולא תורמת להשגת שטחים. כמו כן, ההשפעה של המסחר בגז על היחסים המדיניים אינה בהכרח חיובית. למשל, מחלוקות מסחריות יכולות דווקא להעיב על היחסים המדיניים" (דו"ח ועדת צמח, בעמ' 71), ונזכור כי ההכרעה מחייבת כמובן הערכה ספקולטיבית לגבי העתיד הלוט בערפל.

 

נא.            ואולם, בנסיבות נחה דעתנו כי קיימים שיקולים כבדי משקל המצדיקים את הפעלת הסעיף, גם באיזון מול שיקולי התחרות. ראשית, גם אם עסקינן בהערכות שאין ביטחון גמור בהתקיימותן, זהו אופיין של הערכות בכלל, בין בעולם המודיעיני ובין בעולם העסקי, על סיכוייהן וסיכוניהן. אין לשלול את עמדת המדינה כי – להערכתה – ייתכן ייצוא למצרים, גם לאחר גילוי מאגר Zohr; זאת שכן, לכאורה, ניתן לייצא גז למצרים ממאגר תמר במשך 4-3 שנים עד שיפותח המאגר המצרי. שנית, גם לאחר שיפותח המאגר המצרי, ייתכן שניתן יהיה לייצא גז למדינות אחרות כחלק מפרויקט איזורי משותף, בין אם על-ידי צינור או בתצורה נוזלית (LNG), באמצעות מתקני ההנזלה אשר במצרים; לכך – כמובן – משמעות מדינית לא מבוטלת. התחזית האופטימית לגבי אפשרות הייצוא נשענת על חוות דעת מקצועיות, מטעם המטה לביטחון לאומי (3.11.15) ומשרד החוץ (4.11.15), אשר נערכו לאחר גילוי מאגר Zohr. בנוסף, ישנה האספקה לירדן, מדינה שישראל רוצה בטובתה וביציבותה, והחפצה בגז ככל הנראה. אנו רואים לנגד עינינו מגעים מדיניים בנושא ייצוא הגז, לרבות הפגישה המשולשת בניקוסיה ביום 27.1.16 בין ראשי ממשלות ישראל, יוון וקפריסין, וכן אירועים אחרים המתועדים בתצהירו של המשיב 1. היבטים כבדי משקל נוספים בהקשר זה, לרבות שיקולי ביטחון ממשים, הוצגו לפנינו בדיון שנערך במעמד צד אחד ביום 14.2.16, ובו הביעו דעתם גורמי מדינה בכירים בכיוון זה. באשר להיבט הבטחוני, המתוה מתוכנן כאמור להביא לפיתוחם של מאגרי הגז, ובכך לתרום לבטחונה הכללי והאנרגטי של מדינת ישראל בנסיבות האיזור. שיקולי חוץ וביטחון מעורבים כאן באופן שקשה להשיג עליו, גם אם איש מאתנו – שופטים, עותרים, משיבים וכל היתר - אינו ניחן בחוש הנבואה, ועסקינן באיזור רב טלטלות. לכך יש להוסיף את התחייבות בעלי החזקה במאגר לויתן מיום 23.12.15 לפעול "באופן מיידי להמשך ביצוע ההשקעות והפעולות הנדרשות לצורך פיתוח מהיר של שדה לויתן". בנוסף, הפיתוח המהיר של המאגרים כריש ותנין מובנה במתוה על-ידי כך שבעלי החזקה במאגרים מתומרצים למכור את המאגרים במהירות לצד ג', ואם לא יעשו כן תוך זמן מוגדר – תיעשה המכירה על-ידי נאמן. ברי, כי ככל שיפותחו מאגרי גז נוספים, כך ייטב בהיבטים שונים ומסיבות שונות שנמנו, ובין השאר כיון שכמחצית האנרגיה לה זקוקה ישראל מגיעה כיום ממקור אחד – מאגר תמר, על הקושי הכרוך בכך מכיוונים שונים. בסיכומם של אלה, גורמי המקצוע מעריכים – ולא מצאנו להתערב בכך – כי המתוה, לרבות אבני הדרך שנקבעו בו, יועיל בפיתוח מאגרי גז, ובכך יהא כאמור לתרום לא רק לבטחונה האנרגטי של מדינת ישראל, אלא גם מעבר לו בתחום הבטחוני הכללי והמדיני. מנגד ניצבים שיקולי התחרות. כפי שכבר נכתב, אין חולק כי מתוה הגז יביא למצב תחרותי שאינו אידיאלי, בו מרבית הגז הטבעי נמצא בידיים מעטות. עם זאת, אין לשלול את סבירות השימוש בסעיף 52, מה גם שלא הוצגה חלופה ובה תמונה תחרותית שונה משמעותית, והממונה על הגבלים עסקיים (בפועל), עו"ד אורי שוורץ, הציג עמדה לפיה לא התנגד למתוה, ולכך משקל.

 

נב.           ושוב, גם באותם מקרים חריגים בהם קיימים שיקולים בטחוניים ומדיניים משמעותיים, יש לבחון כנגדם את הפגיעה שתיגרם לתחרות בעקבות הפעלת הסעיף; והשיקול הוא טובת הציבור. כך גם עולה מדברי ההסבר לחוק (ראו פסקה ל"ב מעלה), לפיהם הסעיף יחול "לגבי אותם הגבלים עסקיים ששיקולי מדיניות החוץ או בטחון המדינה גוברים בהם על שיקול הבטחת התחרות לטובת הציבור" (ההדגשה נוספה – א"ר). לעניין זה מקובלת עליי עמדת המדינה, לפיה – משנחצה, במישור הסמכות, "רף החריגות" – מתקיימת, במישור הסבירות, מעין "מקבילית כוחות" בין האינטרס התחרותי לאינטרס הבטחוני-מדיני. ככל שהפגיעה באינטרס התחרותי חזקה יותר, כך יידרשו טעמים בטחוניים-מדיניים חזקים יותר לשם הפעלת הסעיף; וכאמור בנסיבות, חרף הפגיעה המשמעותית באינטרס התחרותי, דומה כי הטעמים הבטחוניים-מדיניים הם כבדי משקל, ומכאן שאין ניתן לומר כי הסעיף הופעל באורח לא סביר.

 

נג.            השאלה השישית: האם הפטורים הספציפיים שניתנו מכוח סעיף 52 סבירים. בהקשר זה עלו בעתירות מספר טענות: (1) מנגנון הארכת מועד הפטור הקבוע בפטורים מס' 2 (שיווק משותף) ו- 5 ("היותן מונופולין") אינו סביר; (2) אין זה סביר להעניק פטורים ללא מגבלת זמן, כפי שניתן בפטורים מס' 1 (חבירה לרכישת זכויות בהיתר "רציו-ים") ו-3 (ייצוא משותף); (3) פטור מס' 4 (הסדר כובל העשוי להיווצר מהסכם רכישה מסוים של גז ממאגר לויתן) אינו סביר, שכן הוא עלול ליצור מונופולים רבים במשק הישראלי; (4) פטור מס' 5 ("היותן מונופולין") אינו סביר, שכן בכך המדינה מוותרת על הסנקציה העיקרית שעומדת לרשותה כנגד חברות הגז. נכריע בטענות אלה "על ראשון ראשון ועל אחרון אחרון" (משנה, אבות ה, ז). נזכיר כפי שציינו מעלה, כי התערבות בית משפט זה שמורה למקרים חריגים בהם ההחלטה המינהלית אינה סבירה בצורה קיצונית. יפים לכך דברי הנשיא שמגר בבג"ץ 428/86 ברזילי נ' ממשלת ישראל, פ"ד מ(3) 505, 557 (1986) (להלן עניין ברזילי):

 

"בית המשפט אינו שם עצמו במקום הרשות, כדי להחליט מה היה מחליט לו היה במקומה, אלא מתערב רק כאשר הוא סובר, כי אף רשות סבירה, במעמדה המוגדר, לא הייתה יכולה להגיע למסקנה אשר אליה הגיעה. מיתחם הסבירות, אשר על החריגה מתוכו המדובר כאן, הוא, כאמור, מיתחם שמידותיו נקבעות בהתחשב עם מעמדה של הרשות השלטונית ועם אופי סמכויותיה. קרי, בהפעילו סמכותו פועל בית המשפט גם תוך התייחסות לכך, מהי הרשות החוקתית שכלפיה מופעלת הביקורת השיפוטית. ממילא שלובה לתוך המסגרת הנורמאטיבית של הביקורת על שיקול הדעת גם התייחסות לאופי ולמהות תפקידה של אותה הרשות מרשויות השלטון, אשר עניינה נמצא אותה שעה בבדיקה בבית המשפט" (ראו גם מיכל שקד "הערות על ביקורת הסבירות במשפט המינהלי" משפטים י"ב 102 (תשמ"ב-תשמ"ג); מרגית כהן "עילת אי-הסבירות במשפט המינהלי: היבטים השוואתיים והערות נורמטיביות אחדות" ספר אור 773 (2013)).

 

 

           אכן, חיי המעשה יוצרים מצבים שונים של התערבות שיפוטית במעשי המינהל, וקשה להגדירם, ומכל שכן לכמתם – אימתי עסקינן באי סבירות, אימתי זו היא קיצונית, והדבר תלוי בנסיבות הקונקרטיות בכללותן.

          

           נפנה אם כן לבחינת מנגנון הארכת הפטור בפטורים מס' 2 ו-5. העותרות קובלות על כך שההחלטה על הארכת הפטור מופקדת בידי שר האנרגיה, ולא בידי הממונה על הגבלים עסקיים. כן נטען, כי התנאים להארכת הפטור אינם מבטיחים את קיומה של תחרות במשק הישראלי. עוד נטען, כי הפטור עלול להיות נצחי ככל ששר האנרגיה יימנע מהסדרת שיווק בנפרד של גז טבעי. דומה כי בחינת טענות אלה בנסיבות אינה מקימה לעת זו עילת התערבות. איננו סבורים כי הפקדת האחריות להארכת הפטור בידי שר האנרגיה היא בלתי סבירה, שהרי התנאים להארכת הפטור כוללים את תחום התמחות משרדו, וביניהם, בין היתר, בדיקת חיבורם של מאגרי גז למערכת ההולכה הארצית. חזקה על כל שר אנרגיה שיכהן שייועץ בגורמי המקצוע, לטובת הציבור. העותרים העלו כאמור חשש מאי-אסדרת שיווק בנפרד של גז טבעי, באופן שיאריך את הפטור ללא הגבלה. דומה, כי העלאת טענות מסוג זה היא מוקדמת; ומכל מקום הדבר ייבדק במקרה הצורך לכשתגיע העת, בהתאם לעקרונות שהותוו במשפט המינהלי – ועל כך נרחיב בהמשך בפרק היציבות הרגולטורית. אך נאמר כבר עתה, כי פשיטא בעינינו ש"בעל הסמכות עלול להיחשב למי שחוטא לחובתו, אם הוא מותיר את הסמכות, שהוקנתה לו, כאבן שאין לה הופכין במובן זה, שאינו נותן דעתו עליה מטוב ועד רע, בין לחיוב ובין לשלילה, ואינו שוקל כלל, אם ואימתי יפעילנה" (בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, פסקה 3 לפסק דינו של ממלא מקום הנשיא – כתארו אז – שמגר (1983)), ועל כך עוד להלן.

 

נד.           עתה נידרש לטענה בנוגע לאי-הסבירות בהענקת פטורים ללא הגבלת זמן, כפי שניתנו בפטורים מס' 1 (חבירה לרכישת זכויות בהיתר "רציו-ים") ו-3 (ייצוא משותף). באשר לפטור מס' 1, דומה כי הדבר מתבקש נוכח העובדה שמדובר בפטור שמהותו היא למפרע, לגבי חבירת החברות לרכישת הזכויות ב"רציו ים" בשנת 2007, ומשהוחלט להעניק פטור לאירוע נקודתי זה נדמה שלא תהא פגיעה תחרותית ממשית בעצם הארכתו לתקופה שאינה מוגבלת. באשר לפטור מס' 3 יצוין, כי – על פניו – ייצוא משותף אינו פוגע ישירות בתחרות במשק הישראלי, ופטור דומה (לרבות אי-הגבלת הזמן) מופיע גם בטיוטת הצו המוסכם שגיבש הממונה על הגבלים עסקיים בשעתו. בנוגע לחשש ה"זליגה" משיתוף פעולה בייצוא לשיתוף פעולה ביבוא – חזקה על מערכת האכיפה של רשות ההגבלים העסקיים שתדע לנטר ולמנוע תרחיש זה; וכמובן עליה להיערך לכך. לפיכך, קשה לומר שהפטורים האמורים אינם סבירים באופן המחייב את התערבותנו. לעניין פטור מס' 4 (הסדר כובל העלול להיווצר מהסכם רכישה מסוים של גז ממאגר לויתן), פטור זה כפוף להוראותיו של פרק ג', בו נרשם כי חוזי הרכש מתמר ולויתן יוגבלו ב-8 שנים, וככל שהתקופה עולה על 8 שנים, תוענק לצרכן האפשרות לקצר את ההסכם; נוכח הגבלה זו, דומה שהחשש עליו מצביעות העותרות מהסדרי בלעדיות ארוכי טווח עד לשנת 2025, אינו חשש ממשי, ולכן אין להתערב בכך. כעת לטענה האחרונה, לפיה הענקת פטור מס' 5 ("היותן מונופולין") אינה סבירה שכן המדינה פוגעת במעמדה ביחס לחברות הגז ואפשרותה לפקח על פעילותן כמונופול. כפי שציינו, הפטור מ"היותן מונופולין" נוגע לסעיפים מסוימים בלבד, ואינו רלבנטי – לדוגמה – לסעיף 29א (ניצול מעמד לרעה), כפי שכבר נכתב, ומכאן נדמה כי גם סעיף זה אינו בלתי סביר בנסיבות.

 

           יודגש, כי אינני מקל ראש בטענות העותרות בנושא זה. הוראות הפטור האמורות, כפי שנקבעו, מעלות חשש ממשי לכך שמשק הגז שיווצר לא יהיה משק תחרותי. אולם, בהיבט הסבירות, יש לציין כי ההיבט התחרותי – אף שהוא עצמאי ומרכזי – מהוה מרכיב אחד בתוך שיקולים כלכליים רבים, וכי גורמים כלכליים בכירים בישראל מצאו לתמוך במתוה, גם אם באופן מסויג ובהינתן העובדה שמדובר במתוה שהושג במשא ומתן ועל דרך הפשרה: נגידת בנק ישראל – וחשיבות דעתה רבה כמובן – הביעה את תמיכתה במתוה הגז, אשר הפעלת סעיף 52 היא חלק עיקרי בו (פרוטוקול ישיבה מס' 100 של ועדת הכלכלה, הכנסת העשרים, 11 (1.12.15)); תמיכה מסויגת נשמעה גם מפי ד"ר מיכאל שראל (הכלכלן הראשי של משרד האוצר לשעבר), למעט לעניין הייצוא (פרוטוקול ישיבה מס' 100 של ועדת הכלכלה, הכנסת העשרים, 86 (1.12.15); תמיכה במתוה הגז מופיעה גם בדו"ח ה-OECD האחרון (OECD Economic Survey: Israel 99 (ינואר 2016)); אף כי תיתכן שאלה ביחס בין הדברים שם למדיניות במדינות ה-OECD בעניין מתן יציבות, ועל כך בפרק ה' להלן. מכל מקום, אלה כאמור תומכים במתוה מן הפן הכלכלי, ולדבר השלכות בבחינת הסבירות.

 

נה.           עד כאן עסקנו במישור הסמכות ובמישור שיקול הדעת. עתה, נפנה לבחינתה של תקינות ההליך המינהלי. נזכיר בראשי פרקים את השתלשלות העניינים. לאחר החלטת הממונה על הגבלים עסקיים מיום 23.12.14 שלא להגיש את טיוטת הצו המוסכם לאישור בית הדין להגבלים עסקיים, קם צוות קנדל לבחינת המדיניות הראויה בנוגע לפיתוח משק הגז הישראלי. ביום 1.7.15 פירסמה הממשלה את טיוטת מתוה הגז. בתאריכים 22-1.7.15 נערך שימוע ציבורי בכתב ובעל-פה. ביום 16.8.15 התקבלה החלטת ממשלה מס' 476 המאמצת את מתוה הגז. ביום 7.9.15 עבר מתוה הגז בכנסת בהצבעה על תמיכה עקרונית בו. בימים 14.12.15-22.11.15 נערכו דיונים בועדת הכלכלה בנוגע לסעיף 52, ואלה הסתיימו בהמלצה שלא להפעיל את הסעיף. ביום 22.12.15 פורסם ברשומות פטור מחוק ההגבלים העסקיים לפי סעיף 52.

 

נו.            נבחן איפוא את תקינות ההליך המינהלי הנסקר. ראשיתצוות קנדל. דומה, כי הקמת צוות קנדל והתנהלותו מהוה "התייעצות", כמובנה בדין המינהלי. להליך זה התייחס פרופ' זמיר:

 

"התייעצות היא צורת התנהגות שכיחה של אדם סביר, בייחוד כאשר הוא עומד לקבל החלטה חורגת מן השגרה, גם בעניינים פרטיים. טבעי הדבר שהתייעצות תהיה התנהגות שכיחה גם של רשות מינהלית כאשר היא נתקלת בבעיה חדשה או מוצאת עצמה במצב בלתי שגרתי... התייעצות אמורה להרחיב ולחזק את התשתית שעליה נבנית ההחלטה..." (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 1198-1197 (תש"ע) (להלן זמיר ב); ראו גם ע"פ 3490/90 יקב הגליל בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(1) 11, 17 (1993)).

 

           ככלל החוק אינו כולל הוראות מפורשות בנוגע לדרך בה יש לקיים את הליך ההיועצות, והדבר משתנה, על פי נתונים קונקרטיים, מעניין לעניין (בג"ץ 5933/98 פורום היוצרים הדוקומנטריים נ' נשיא המדינה, פ"ד נד(4) 496, פסקאות 27-26 לפסק דינו של השופט – כתארו אז – חשין (2000); בג"ץ 8404/00 האגודה לזכות הציבור לדעת נ' שר התקשורת, פ"ד נה(3) 547, פסקה 3 לפסק דינו של השופט זמיר (2001)); עם זאת, מתכלית הליך ההיועצות נהיר, כי ראוי שתישמע עמדת כל הגורמים הרלבנטיים. טענות בהקשר זה עלו בעתירות שבפנינו. אכן, יש טעם בטענת העותרות כי – על פניו – ראוי היה לכלול נציגים ממשרד הביטחון, המשרד להגנת הסביבה, משרד הכלכלה ורשות החשמל בצוות קנדל, שכן עמדתם רלבנטית לעניין. הדעת אינה נוחה איפוא מהיעדרם. עם זאת, צוות קנדל פעל לאחר שנעשתה עבודת מטה במסגרת ועדת צמח ועדת ששינסקי, ועדות שפעלו בשקיפות ובמסגרתן נשמעו עמדות הגורמים השונים, ובטרם נערך שימוע ציבורי. ראו דברי השר לאיכות הסביבה, ח"כ אבי גבאי, בועדת הכלכלה של הכנסת בהקשר זה:

 

"השאלה הראשונה היתה האם נועצו בנו בעניין צינור נוסף. כמו שאמרתי, אנחנו את שלנו אמרנו. המשרד אמר את שלו, המשרד לא היה חלק מצוות הרגולטורים שעסק בנושא, אבל תזכור שצוות הרגולטורים שעסק בנושא, לא התחיל את העולם מאפס. גם לפני זה היתה ועדת צמח והיה נציג של המשרד בועדת צמח והדברים נידונו שם וכו', כך שאי אפשר לומר שדעתנו לא נשמעה" (פרוטוקול ישיבה מס' 103 של ועדת הכלכלה, הכנסת העשרים, 10 (2.12.15))

 

 [...]

 

אנחנו פנינו באמת, קראנו, בעצם, לצוות שהוקם – פנינו להצטרף, נענינו שלא, אבל בשלב של השימוע הציבורי האנשים שהיו בצוות – יו'גין (קנדל – א"ר) ואני חושב שמוריס (דורפמן, סגן יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה – א"ר), ועוד אחרים, ישבו עם האנשים אצלנו ושמעו אותם, בשלב של השימוע הציבורי" (שם, בעמ' 25).

 

           עוד נזכור, כי רשות החשמל הביעה את דעתה בכתב ביום 20.7.15 בנוגע למתוה הגז, כך שחוות דעתה עמדה לנגד עיני הממשלה אשר אימצה את המתוה ביום 16.8.15; הדברים נכונים גם בנוגע לחוות דעת בטחוניות של המועצה לביטחון לאומי, אשר היו זמינות לממשלה בעת קבלת החלטתה. מכאן, אף שנפל פגם בעצם היעדרם של בעלי תפקיד רלבנטיים מצוות קנדל, ספק אם מדובר בכזה היורד לשורשו של עניין ומצדיק את התערבותו של בית משפט זה (ראו בג"ץ 9631/07 כץ נ' נשיא המדינה, פסקה 20 לפסק-דינו של השופט פוגלמן (2008)).

 

נז.            עוד נציין, כי יש טעם בטענות העותרות, שראוי היה להעניק לצוות קנדל כתב מינוי מסודר המפרט את סמכויותיו. ביקורת בעניין זה מופיעה גם בדו"ח מבקר המדינה, אשר ציין כי:

 

"לדעת משרד מבקר המדינה, עבודה בלתי פורמלית עלולה לפגוע ביכולתם של השותפים לה לקבל החלטות מחייבות ולהוציאן מהכוח אל הפועל. לנוכח חשיבותו של משק הגז הטבעי והשפעתו על הרחבה האוכלוסייה ועל הכלכלה הישראלית בטווח הקצר ובטווח הארוך, היה ראוי שהעבודה הבין-משרדית תוסדר באופן רשמי. קביעת הסוגיות שיידונו בה, אחריות השותפים לה וסמכויותיהם היו מאפשרים למנות בעלי תפקידים באופן מושכל ולתת מענה מלא ומאוזן לכל הסוגיות" (מבקר המדינה דוח ביקורת: פיתוח משק הגז הטבעי 61 (2015) (להלן: דו"ח המבקר).

 

           דברים כדרבנות, וראוי שיילמדו במבט לעתיד; עם זאת, כיון שמדובר בעובדי ציבור אשר ביצעו עבודת מטה במטרה לגבש המלצות לקובעי המדיניות (ראו בהיקש עע"ם 7024/03 גבע נ' גרמן, פסקה 21 לפסק-דינה של השופטת ארבל (2006)), איננו מוצאים לקבוע כי יש באי הכנתו של כתב המינוי כדי להוות גורם כשלעצמו לאיון המתוה.

 

נח.           עתה, לטענות שהועלו בנוגע להתנהלותו חסרת השקיפות, לכאורה, של צוות קנדל. בבג"ץ 5870/14 חשבים בע"מ נ' הנהלת בתי המשפט, פסקה ל"ב (2015), נזדמן לי לומר כי:

 

"מדיניות השקיפות קיבלה בשנים האחרונות רוח גבית על-ידי חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998. החידוש המרכזי של חוק זה הוא במסר, לפיו המידע הציבורי הוא קניינו של הציבור – ולא של המינהל, המחזיק אותו בנאמנות. בדברי ההסבר לחוק נכתב, כי '[...] מבקש המידע אינו חייב לציין בבקשת המידע, שתוגש בכתב, את הטעם שבגללו הוא מבקש את המידע [...] גישה זו נובעת מן ההכרה, שכיוון שהמידע הוא למעשה נכס מנכסי הציבור, אין חשיבות לשאלה מדוע נחוץ המידע לבעליו' (דברי ההסבר לסעיף 7 להצעת חוק חופש המידע, תשנ"ז-1997, הצעות חוק 2630; ראו גם הלל סומר 'חוק חופש המידע: הדין והמציאות' המשפט ח' 437 (תשס"ג))".

 

           אכן, השקיפות היא מסימני ההיכר של פעילות מינהלית תקינה וסדירה – בבחינת "וְטוֹב לַעֵינַיִם לִרְאוֹת אֶת-הַשָּׁמֶשׁ" (קהלת י"א, 7); וזכורים דברי השופט ברנדייס מבית המשפט העליון של ארצות הברית בדבר אור השמש המחטא. עם זאת, ומבלי לטעת מסמרות, דומני כי דרישות העותרת 1 בבג"ץ 4374/15 לקבלת מידע בנוגע להתנהלות צוות קנדל היו מוקדמות בשעתן. העותרת פנתה למשרד ראש הממשלה בימים 22.1.15 ו-23.2.15 בפניה מכוח חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998, אלא שסעיף 9(ב)(2) לחוק קובע, כידוע, כי "רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה: [...] מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב". יצוין, כי בסופו של יום אכן פורסמו סיכומים חלקיים מישיבות צוות קנדל, שכן לא נערך פרוטוקול כראוי; בשלב בו אנו מצוים עתה, אין אלא להצר על כך. ודוק, ישנו הבדל משמעותי בין חובת הרשות לערוך פרוטוקולים המתעדים את ישיבותיה המקצועיות לבין החובה לפרסם אותם פרוטוקולים. כפי שצוין, יתכן כי בדין דחתה הרשות את בקשת העותרת לקבל לידה את הפרוטוקולים; אך בודאי אין בכך לומר, כי בדין לא נערכו פרוטוקולים מתחילה. הדבר מאפיין התנהלות ישראלית במקומות שונים, שראוי לשרשה, אך אין בה די לאיון עבודת הצוות.

 

נט.           כעת לטענות העותרות בנוגע לשלב השני של ההליך המינהלי שנערך – השימוע הציבורי. המשפט המינהלי מחייב את הרשות המינהלית לערוך שימוע לאדם שצפוי להיפגע כתוצאה מהחלטה אותה היא שוקלת לקבל (בג"ץ 598/77 דרעי נ' ועדת השחרורים, פ"ד לב(3) 161 (1978); ע"א 6185/00 חנא נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(1) 366, פסקה 7 לפסק דינו של השופט, כתארו אז, חשין (2001); רע"א 2327/11 פלוני נ' פלוני, פסקה 22 לפסק-דינו של השופט דנציגר (2011)). ככל שהפגיעה הצפויה גדולה יותר – כך זכותו של האדם להישמע משמעותית וחשובה יותר (בג"ץ 3379/03 מוסטקי נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נח(3) 865, פסקה 3 לפסק דינו של המשנה לנשיא אור (2004)). בנידון דידן דומה, כי העותרות אמנם אינן נפגעות באופן אישי וישיר ממתוה הגז (ראו בג"ץ 1661/05 חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481, 726 (2005)), אך נכון עשתה המדינה כשערכה שימוע ציבורי בנושא חשוב זה, בעל השלכות רחבות היקף על האינטרס הציבורי – לרבות על הדורות הבאים. לציבור ניתנו כ-20 ימים להגשת התייחסות בכתב, ובסופם נערך יום של שימוע בעל-פה. על ההיקף הראוי לשימוע כתב פרופ' זמיר, כי:

 

"לאחר שהרשות הודיעה למי שהודיעה על זכותו לשימוע, יש לאפשר לו לערוך את טענותיו לצורך הצגה בפני הרשות, ולשם כך יש להניח בידו את הזמן הנדרש לצורך זה. בדרך כלל, אין רשות יוצאת ידי חובה אם היא מזמנת אדם אליה, אומרת לו מה העובדות והטענות הפועלות נגדו, ומבקשת ממנו תגובה על אתר. במקרה כזה אין לומר כי ניתנה לאותו אדם הזדמנות הוגנת לטעון בפני הרשות. הוא זכאי לזמן סביר כדי שיוכל לברר את מה שצריך בירור, להשיג מסמכים השייכים לעניין, להתייעץ עם מי שירצה, ולגבש לעצמו תגובה. מהו הזמן הסביר? התשובה תלויה, כמובן, בנסיבות המקרה" (יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב 817 (תשנ"ו)).

 

           בנידון דידן עסקינן, מחד גיסא, במתוה מורכב הכולל היבטים רבים ושונים, באופן המצריך זמן משמעותי לשם למידתו והגשת התייחסות מסודרת; ועל כן לא אסנגר בחום על לוח הזמנים הקצר שניתן. מאידך גיסא, אין זה השימוע הציבורי הראשון שנערך בנושא זה, שכן קדמו לו השימוע שנערך על-ידי הרשות להגבלים עסקיים לעניין הצו המוסכם וכן ועדות צמח וששינסקי. בנוסף, יש משקל לעובדה שמדובר בשימוע של "רשות" ולא "חובה", לגורמים שאינם עלולים להיפגע באופן ישיר ממתוה הגז. נזכור עוד, כי הממשלה ביקשה למהר בגיבוש מדיניות כפי שהודגש בפנינו לא אחת. במכלול הדברים, נראה כי אין לפסול את הליך השימוע הציבורי, גם אם לוח הזמנים היה קצר.

 

ס.             השלב הבא בהליך קבלת המתוה היה ההיועצות בועדת הכלכלה. נזכיר, כי – בניגוד לשימוע הציבורי – ההיועצות בועדת הכלכלה היא תנאי סטטוטורי להפעלת סעיף 52. מקריאת הדיונים בועדת הכלכלה בעת גיבוש חוק ההגבלים העסקיים – אשר הובאו כזכור מעלה – עולה, כי חובה זו הושגה כמעין פשרה בין התומכים בפיקוח פרלמנטרי מלא (קרי, אישור הועדה כתנאי להפעלת הסעיף), למי שתמכו בפיקוח סמלי בלבד (הגשת הודעה לועדה על הפעלת סעיף 52). בנידון דידן קיימה הועדה לא פחות מ- 12 ישיבות – אחת מהן נערכה בדלתיים סגורות, ונחשפו בה חומרים מסווגים – אשר לחלקן הגיעו גורמים בכירים ביותר בשירות הציבורי, דוגמת נגידת בנק ישראל, שר האנרגיה, השר להגנת הסביבה וכמובן ראש הממשלה, גם בכובעו כממלא מקום שר הכלכלה. לאחר שעיינו בפרוטוקולים של הועדה, לרבות זה שנערך בדלתיים סגורות, התרשמנו כי הממשלה שיתפה פעולה בהליך ההיועצות, כראוי. התהליך כשלעצמו היה רציני ונגע בכל הנושאים הרלבנטיים.

 

סא.          ועתה לטענה, לפיה נפל פגם בהליך ההיועצות הנובע מהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, לפיה נציגי ממשלה המופיעים בפני הועדה מחויבים להביע רק את עמדתה, בניגוד לעמדתם. סעיף 4 לחוק יסוד: הממשלה קובע, כי "הממשלה אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת" (ההדגשה נוספה – א"ר). האחריות המשותפת היא מיסודות שיטת הממשל, ועיקר תכליתה היא חיזוק היציבות והמשילות – אשר בצידן באה האחריות (ראו גם במאמרי "חוק יסוד: הממשלה במתכונתו המקורית – הלכה למעשה" משפט וממשל ג' 571, 586 (תשנ"ו); ספרי נתיבי ממשל ומשפט 79, 96-94). סעיף 87 לתקנון עבודת הממשלה ה-34 מזכיר את סעיף 4 לחוק יסוד: הממשלה, וקובע כי "(א) לא יחלוק שר או סגן שר בעת הופעתו במליאת הכנסת או בועדה מועדותיה על החלטה של הממשלה, לא יסתייג ממנה ולא יבקר אותה. (ב) שרים או נציגיהם המוזמנים להופיע בועדה מועדות הכנסת, יביעו את עמדת הממשלה, ובאין עמדת ממשלה יגבשו עמדה משותפת". הנחיית היועץ המשפטי לממשלה תאמה את הדין המצוי, והיא מתבקשת בממשל תקין, בהנחה כי בדיונים שקדמו לגיבוש עמדת הממשלה ניתן לכל הגורמים להביע בחופשיות את עמדותיהם. ראיתי בימי חלדי תופעות לא הוגנות ולא בריאות של נסיון משרדים ממשלתיים לטרפד החלטות ממשלה שבהם לא נתקבלה דעתן, במסגרת דיוני ועדות בכנסת, ואין הדבר ראוי. הממשלה אינה יכולה לדבר בשני קולות, לאחר שהחלטתה נתקבלה, שאחרת תשרור הפקרות וייגרם נזק; ראו והשוו עמדתי לעניין עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה המחייבת את משרדי הממשלה וההסתייגות מהבעת עמדה שונה על ידי משרד ספציפי, לאחר תהליך גיבושה של העמדה הממשלתית האינטגרטיבית, בפני בית המשפט:

 

"כידוע יש מדינת ישראל אחת, וממשלה אחת, ויועץ משפטי לממשלה אחד, ופרקליטות מדינה אחת שמייצגים את כל גופי המדינה. כשמובאת עמדה לפני בית משפט זה עליה להיות עמדה המייצגת מדיניות ממשלתית אחת, ולא חלילה של לטיפונדיות ואחוזות פיאודליות כאלה ואחרות - מדינה אחת, מדיניות אחת. תפקידם של היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה הפועלות בכפיפות לו בהקשר המשפטי הוא האינטגרציה, כך שבית המשפט לא ישמע מנגינות מתוים שונים, משל היו אלה 'שטיבלך' של נוסחים שונים. תזמורת אחת היא ומנצח לה אחד, במישור הכולל - הממשלה, שבמקרה של חילוקי דעות על ראש הממשלה להביא את הדברים לדיון ולהכרעה בה, ובמישור המשפטי - היועץ המשפטי לממשלה. תזמורת אחת אמרנו, ונזכרתי דברי השופט (כתארו אז) חיים כהן בעש"מ 1/76 כהן נ' נציבות שירות המדינה פ"ד ל(3) 500, 503 באשר ל'הרמוניה, שהקולות הרבים והמגוונים של תזמורת גדולה נעשו 'משמעת נעימה, היא הנקראת קונסונאנצה, ומשם המציא חכמת הניגון' (כלשון רבי עמנואל פרנשיס בספרו 'מתק שפתיים', מובא במילון בן יהודה כרך 7, ע' 3398)'. יתר על כן, גם במקרים שבהם בחרו עותרים לרשום כמשיבים משרדי ממשלה מסוימים, ובכפוף לעניינים הספציפיים של הפעלת סמכות על-ידי רשות מוסמכת, יש לראות בכלל ובמהות את כל הממשלה כמשיבה, ועל הפרקליטות לזהות אם ישנם חילוקי דעות בנושא שלפניה ויש להם רלבנטיות לעתירה (להבדיל מניגוח מפלגתי או אישי כזה או אחר) - ובמקרה כזה לערוך את האינטגרציה. ואכן כתבה גם הפרקליטות בתגובתה כאן, כי 'תגובת המדינה המוצגת במסגרת ההליך מייצגת את עמדת היועץ המשפטי לממשלה, כפי שזו מגובשת בשיתוף כלל גורמי הממשלה הרלבנטיים". הדבר תואם את דברי השופט זמיר שהובאו מעלה, בדבר הצגת הנושא 'באופן מלא וטוב' גם לגבי עמדת מי שלא יוצג. נחזור ונשנן: מדינה אחת, ממשלה אחת, יועץ משפטי אחד ופרקליטות אחת" (בג"ץ 6017/10 אדם טבע ודין נ' שר התשתיות הלאומיות, פסקה ז' (2012); וראו גם ע"א 7187/12 עו"ד ליאור צמח נ' אל על נתיבי אויר לישראל, פסקה ל"ז (2014)).

 

           בנוסף יצוין, כי – מבחינה מעשית – נראה שנשמעה גם דעתם של נציגי ממשלה שלא תמכו בלב שלם במתוה הגז, ומכל מקום ועדת הכלכלה המליצה בדעת רוב שלא להפעיל את הסעיף. נזכיר את דברי השר להגנת הסביבה אבי גבאי בועדה:

 

"אז קודם כל אני חושב שהמתוה הזה כולל הנחה, שמכירת השדות וכו' תייצר תחרות. אני חושב שלא תהיה תחרות, אין לזה משמעות. גם אם המתוה יתבצע במלואו, לא תהיה פה תחרות אפקטיבית, ולכן היא גם לא כזאת חשובה. אני חושב שנושא הבטחת היתירות והגברת האמינות של תמר הוא חשוב מאוד, הוא קריטי. אני חושב שצריך לייצר מנגנונים שבאמת ייצרו תמריצים אמיתיים לפיתוח של לויתן. אני חושב שצריך לאפשר לייצא בהיקף סביר. אני חושב שאנחנו צריכים לעסוק בעיקר בעידוד השימוש המקומי והסרת חסמים ולייצר פה חזון" (פרוטוקול ישיבה מס' 103 של ועדת הכלכלה, הכנסת העשרים, 8 (2.12.15)).

 

           כללם של דברים, לא מצאנו שנפל פגם בהליך ההיועצות עם ועדת הכלכלה מכוח סעיף 52, על שלל ישיבותיה והגורמים שנשמעו בפניה, באופן המצדיק את התערבותנו.

 

סב.          לבסוף, נתייחס לשלב האחרון בהליך המינהלי בנידון דידן – אישור המתוה בממשלה ובכנסת. לטענת העותרות, לא נערך דיון מספק בממשלה ובכנסת עובר לקבלת ההחלטה. בנוסף נטען, כי הזמן הקצר שעבר בין המלצת ועדת הכלכלה שלא להפעיל את סעיף 52 לבין החלטת המשיב 1 לעשות כן – כיומיים – מלמד שההמלצות לא נשקלו בנפש חפצה.

 

           אכן, פרק הזמן שעמד לרשות חברי הכנסת היה קצר, ולאורך השנים לא רוינו נחת מהתנהלות כגון דא בהליכי חקיקה שונים, ואשר באה לשיאה בחוק ההסדרים. על כך נזדמן לי לומר:

 

"חזות קשה אני חוזה, כי ככל שימשך הליך חוק ההסדרים ולא ישתנה מהותית, חרף פסיקתו של בית משפט זה וחוות הדעת של היועצים המשפטיים לממשלה ולכנסת, עלולות להישאל שאלות גוברות והולכות באשר למידת ההתערבות השיפוטית בסיטואציות של 'כאילו'; וזאת לא כדי לפגוע בכנסת – אלא כדי לחזקה ולהגן עליה מפני זילות עבודתה החיונית, החשובה וההכרחית במשטר הישראלי" (בג"ץ 4927/06 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה ה' (2007)).

 

           אי אפשר לרוות נחת גם כיום. ועם זאת בית המשפט נוהג בריסון בבואו להתערב בהליכי חקיקה של הכנסת (בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2)14, 40 (2004); בג"ץ 2704/07 התנועה להגינות שלטונית נ' ועדת הכנסת, סעיף 6 לפסק דינה של הנשיאה ביניש (2008)). יתר על כן, יש לזכור שעסקינן בנושא שעמד על סדר היום הציבורי במשך תקופה ארוכה, ומרבית החומר הרלבנטי היתה גלויה ונגישה. באופן דומה, קשה לומר באופן נחרץ כי החלטתו המהירה של המשיב 1 מצביעה בהכרח על כך שהליך ההיועצות נערך למראית עין בלבד. כלל ידוע הוא, כי היועצות צריכה להיערך ב"נפש חפצה" (בג"ץ 3536/92 סווירי נ' עיריית הרצליה, פ"ד מז(1) 125, פסקה 32 לפסק דינו של השופט, כתארו אז, חשין (1993)), והדברים עולים בקנה אחד עם השכל הישר; שכן אין תכלית להתייעצות בנושא אשר מקבלי ההחלטות כבר נמנו וגמרו לגביו. הדעת נותנת, שהמשיב 1 לא השתכנע מהחלטת ועדת הכלכלה, שאותה ראה כלעומתית. שוב, יתכנו דעות שונות באשר למהות ההחלטה, אך מכל מקום אין פגם משפטי באופן שבו התקבלה בשלב ההוא. מנגד, כידוע, היועצות אין משמעה חובה לקבל את עמדת המייעץ (ראו בג"ץ 5870/14 חשבים בע"מ נ' הנהלת בתי המשפט, פסקה כ"ז (2015)). אם כן, האם ניתן ללמוד בענייננו כי ההיועצות נערכה בצורה פורמלית בלבד? בעיניי, התשובה אינה בחיוב. נימוקי ועדת הכלכלה נשלחו למשיב 1 ביום 15.12.15. יומיים לאחר מכן הפעיל המשיב 1 את סעיף 52. לכאורה, מדובר בפרק זמן קצר, אך ישנן "נסיבות מקלות". ראשית, מדובר בדו"ח תמציתי אשר נפרש על פני 10 עמודים בלבד – כולל עמדת המיעוט שסברה שיש מקום להפעיל את סעיף 52. בנוסף, עם כל הכבוד לועדת הכלכלה אשר ניהלה דיון מעמיק בנושא, דומה כי עיקר נימוקיה בהתנגדות להפעלת סעיף 52 היו ידועים זה מכבר, ועלו משלל דיוני העבר בנושא זה. כאמור, על רקע הנסיבות, אין בתקופה הקצרה שחלפה בין הגשת הנימוקים להפעלת סעיף 52 כדי ללמד בהכרח על כך שהליך ההיועצות נערך למראית עין בלבד.

 

סג.           מכל האמור עולה, כי אין לומר שסעיף 52 הופעל שלא בסמכות, שלא בסבירות ובהליך מינהלי שאינו תקין; גם אם הסוגיה אינה חפה מקשיים, ולכך משמעות בבחינת המתוה בכללותו ושאלת ההסדר הראשוני, ועל כך בפרק ו'. משאמרנו זאת, נחזור ונדגיש – אין באמור כדי ללמד כי השימוש בסעיף 52 ייעשה כדבר שבשגרה. הכלל הוא ליבת חוק ההגבלים העסקיים ומתן בכורה לשיקולי התחרות; החריג – פעולה מכוח סעיף 52 תוך מחילה מסוימת על עקרונות התחרות. כאמור מעלה, באנו לכדי מסקנה כי נסיבות ענייננו אינן פוסלות הידרשות לחריג זה, ומכאן כי אין מקום להתערבותנו בעניין זה.

 

פרק ב': מדיניות המיסוי

 

סד.          כאמור, פרק המיסוי במתוה כולל שני נושאים עיקריים. ראשית, המתוה כולל מסלולים חלופיים לשיטת "המחיר הממוצע המקומי" (ממ"מ) הקבועה בחוק מיסוי רווחי נפט. שנית, המתוה מסווג פרויקטים שונים בקטגוריות הקבועות בחוק.

 

סה.          באשר לסוגיית המיסוי טוענות העותרות, כי אין לממשלה סמכות לשנות בהחלטתה הסדרים שנקבעו בחקיקה ראשית בחוק מיסוי רווחי נפט. לשיטת העותרות, הוראות המתוה חורגות ממה שנקבע במפורש בחוק, ועל-כן אין המדינה מוסמכת לקבלן. בנוסף טוענות העותרות, כי שינוי החוק רק לעניין מאגרי תמר ולויתן פוגע בעקרון השויון. עיקר הטענות קשורות להוראות המתוה המקטינות את מקדם ההיטל שנקבע בועדת ששינסקי, ולכן מקטינות את החבות במס ודוחות את מועד חיובו. עוד טוענות העותרות, כי הסמכות הרחבה שניתנה למנהל רשות המסים לקבוע כי מחיר הייצוא אינו נמוך מהממ"מ אינה עולה בקנה אחד עם החוק שמגדיר הסדר ספציפי וחריג לעקיפת מנגנון הממ"מ. לשיטת העותרות, מדיניות המיסוי אינה סבירה ממספר טעמים: (1) הענקת הקלות מיסוי לבעלי תמר ולויתן פוגעת ביכולת התחרותית של כריש ותנין; (2) מנגנון הממ"מ מעורר מספר בעיות, שכן אין בו התייחסות למנגנוני הצמדה, היקפי עסקאות שונות והיעדר הסדרה של מידע על עסקאות הגז בישראל; (3) המנגנון לעקיפת הממ"מ (הצעת מחיר הייצוא ללקוחות מקומיים במשך 3 שנים) אינו סביר, שכן חברות הגז עשויות להערים קשיים על המכירה בישראל שיעשוה לא כדאית, וייתכן כי לא יישארו הרבה לקוחות פוטנציאליים בישראל; (4) סוגיית ההתאמות. המתוה קובע כי ככל שהייצוא ייעשה מנקודת מסירה שונה מאשר המכירה לשוק המקומי, תתבצע התאמה נדרשת לעניין התקבולים מייצוא. לשיטת העותרות, אין זה סביר ליתן תוקף למתוה כאשר פרטי ההתאמות אינם מוסדרים דיים.

 

סו.           מטעם המדינה נטען, כי פרק המיסוי במתוה הוא למעשה הודעת מנהל רשות המסים, אשר לא נפל פגם במסירתה לממשלה. לשיטת המדינה, הודעת מנהל רשות מהוה "החלטת מיסוי" בהתאם לחלק ט' פרק שני-ב לפקודת מס הכנסה (נוסח חדש), תשכ"א-1961. המדינה טוענת, כי אף שהחלטת המיסוי גובשה ביחס לעסקאות מיסוי ספציפיות, היא פורסמה ברבים כ"עמדת רשות המסים" ולכן כל נישום יכול להסתמך עליה, וממילא אין פגיעה בעקרון השויון. נטען, כי לא נפל פגם בפשרה שהושגה בין המדינה לחברות הגז, לפיה ההשקעה בהנחת צינור שלישי בין מאגר תמר לאסדת תמר תוכר בחציה (50%) במכנה "מקדם היטל". עוד נטען, כי אין פגם בקביעה לפיה עלויות צינור הייצוא מאסדת תמר לגבול הימי בין ישראל למצרים יוכרו כתשלומים בחישוב מונה "מקדם ההיטל"; לשיטת המדינה, קביעה זו נוצרה לצורכי פשטות ויעילות, והחלופות לממ"מ נועדו להתגבר על הקושי שבאכיפת הסעיף, וכדי להעניק ודאות לחברות הגז.

 

סז.           מטעם חברות הגז דלק קידוחים ואבנר נטען, כי הממשלה לא "כפתה" את הוראות המתוה על רשות המסים, אלא רשות המסים היא שנתנה את ההתחייבויות שצורפו כנספח להחלטת ממשלה 476 המאשרת את מתוה הגז. עוד נטען, כי התחייבויות רשות המסים מצויות במסגרת סמכותה ואינן סותרות את חוק מיסוי רווחי נפט.

 

מדיניות המיסוי – הכרעה

 

סח.          השאלה המרכזית שבפנינו בעניין זה היא האם הודעת רשות המסים – המהוה חלק ממתוה הגז – סותרת את חוק מיסוי רווחי נפט. כידוע, אין בסמכותה של רשות מינהלית לקבל החלטות הסותרות חקיקה ראשית. לפני שניגש להכרעה גופה, נסקור את המסגרת הנורמטיבית בנושא זה.

 

סט.          כלל ידוע הוא, כי העיקרון הבסיסי בדיני המס, הוא שומת-האמת (ע"א 6726/05 הידרולה בע"מ נ' פקיד שומה ת"א 1, פסקה י"א (2008); ע"א 4157/13 דמארי נ' פקיד שומה רחובות, פסקה כ"ג (2015)); קרי, גביה כדין – לא יותר ולא פחות. כדברי השופט אריאל "תשלום מס אמת הוא נשמת החוק ותכליתו" (ע"א 1527/97 אינטרבילדינג בע"מ נ' פקיד שומה ת"א 1, פ"ד נג(1) 699, 719 (1999)). עיקרון זה מופיע גם במשפט העברי. הדברים מוזכרים בתשובת המהר"ם מרוטנברג: "בני העיר הבאים להכניס מנת המלך ומטילים על כל איש ואשה בגזירה לתת מכל ליטרה או שויה בדבר העומד לסחורה כמו שעיניהם רואות לפי צורך [...] ויושבים ומדקדקים ומטילים על כל אחד ואחד בצדק, איש לפי עמלו ולפי טיפולו ודנין על אחיהן כאילו הם גופן" (שו"ת מהר"ם מרוטנברג (רבי מאיר בן רבי ברוך, המאה הי"ג, גרמניה), חלק ד (דפוס פראג), סימן תתקמא; ראו גם אביעד הכהן "'וישימו עליו שרי מסים למען ענותו בסבלתם' – צדק ויושר בדיני המס", פרשת השבוע, שמות 18 (עורכים א' הכהן ומ' ויגודה), תשס"ג); הרב כתריאל פ' טכורש, "מערכת המסים לאור התורה", בצומת התורה והמדינה כרך ב', 295 (תשנ"א)).

 

ע.             דיני המסים עשויים לעתים להיראות כנפרדים משאר היבטי המשפט – בבחינת "אין מלכות נוגעת בחברתה" (בבלי, יומא לח, ע"ב); זאת בגין ה"שיח הפנימי" שהתפתח בהם עם השנים, ועליהם נאמר כי "אלה דינים סבוכים, העשויים בישראל טלאי על גבי טלאי" (ע"א 533/89 פקיד שומה למפעלים גדולים נ' זילברשטיין, פ"ד מז(3) 376, 384, השופטת דורנר (1993); ראו גם ע"א 4713/11 זגורי נ' מינהל מס שבח מקרקעין, פסקה 33 לפסק-דינו של השופט מלצר (2015)). עם זאת, דיני המסים אינם מצויים בחלל סטרילי, אלא מושפעים מהתפתחויות באיזורים אחרים של המשפט הישראלי. יפים לכך דברי הנשיא ברק:

 

"חוק מס אינו עומד בבדידותו. הוא משתלב עם חוקים אחרים המטילים מס דומה ועם כלל חקיקת המס בישראל. יש לפרשו מתוך מגמה ליצור הרמוניה פנימית בתוך חקיקת המס. הרמוניה זו אינה מוגבלת אך להרמוניה 'פנים-מִסית'. על הפרשן לשאוף להרמוניה נורמטיבית כוללת. על-כן חזקה היא, כי דיני המס משתלבים בדין הכללי" (אהרן ברק "פרשנות דיני המסים" משפטים כ"ח 425, 435-436 (1997); ראו גם יוסף גרוס דיני המס החדשים 37 (2003); אבי נוב "פרשנות חקיקת מס: בחזרה ללשון החוק" המשפט טו(2) 767 (2010)).

 

           מלבד ההיבט הפרשני, דיני המסים קשורים לתחומי משפט אחרים בהיבט המעשי, שהרי הם נאכפים על-ידי רשויות המס – גופים מינהליים. כדברי הנשיא ברק "פעולותיהן של רשויות המס כפופות לדינים הכלליים של המשפט החוקתי ושל המשפט המינהלי. ככל רשות שלטונית אחרת, אף רשות המס חבה חובת אמון לאזרח" (רע"א 291/99 ד.נ.ד אספקת אבן ירושלים נ' מינהל מס ערך מוסף, פ"ד נח(4) 221, 232 (2004); ראו גם ע"א 9453/10 ישראייר בע"מ נ' פקיד שומה אילת, פסקה 52 לפסק-דינה של המשנה לנשיא – כתארה אז – נאור (2014)). לדיני המסים אף היבט חוקתי. בסעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה נקבע, כי "מסים, מלוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו ושיעוריהם לא ישונו אלא בחוק, או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות" (ראו גם ע"א 9453/06 מינהל מע"מ תל-אביב נ' שופינג.קום בע"מ, פסקה י"ג (2008); דניאל פרידמן דיני עשיית עושר ולא במשפט 879 (1998) יוסף אדרעי חוק יסוד: משק המדינה 30 (2004)). השופטת חיות התייחסה לכך בע"א 9922/02 רשות השידור נ' שידורי פרסומות מאוחדים בע"מ (2007)):

 

"הוראה זו שבחוק היסוד מבטאת את תמצית מהותו של עקרון שלטון החוק, לפיו אין הרשות השלטונית רשאית להצר את זכויותיו של הפרט או לפגוע בהן אלא בהתבסס על הוראת חוק או לפי חוק" (שם, פסקה 10)).

 

עא.          עתה ניגש להכרעה בשאלה האם הוראות פרק המיסוי במתוה סותרות את חוק מיסוי רווחי נפט. כאמור, הודעת רשות המסים – שצורפה כנספח ב' להחלטת ממשלה 476 – כוללת שני נושאים: (1) חלופות לשיטת המחיר הממוצע המקומי; (2) סיווג פרויקטים שונים בקטגוריות הקבועות בחוק.

 

עב.          סעיף 44 לחוק מיסוי רווחי נפט קובע, כי "לעניין פרק שני-ב' בחלק ט' לפקודה, יראו את הוראות חלק זה כאילו היו דיני מס כאמור בפסקה (1) להגדרה 'דיני המס' שבסעיף 158ב לפקודה". לשון אחר, ניתן לתת החלטות מיסוי (Pre-ruling) בנוגע להיטל הקבוע בחוק (ראו יניב רוג, שי ארז וצבי נמט מיסוי רווחי נפט וגז 201-199 (תשע"ד-2014); ראו גם אילן בנשלום וצליל סלומון "'ארץ אשר אבניה ברזל ומהרריה תחצוב נחושת' – מיסוי משאבי טבע בישראל" משפטים מ"ה 85 (2015)). החלטת מיסוי מוגדרת בפקודת מס הכנסה כ"החלטה בכל הנוגע לחבות המס של מבקש, לתוצאת המס או להשלכה על חבות המס שלו, בשל פעולה שביצע או בשל הכנסה, רווח, הוצאה או הפסד שהיו לו". קבלת החלטות מיסוי היא פרקטיקה מקובלת זה מכבר – אשר התפתחה באופן טבעי כתוצאה מצרכי החיים – אך הסמכות המפורשת לעשות כן נקבעה בפרק שני-ב לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] רק לפני כעשור, בשנת 2005, במסגרת תיקון מס' 147 לפקודה (ס"ח 804); להרחבה בנוגע להתפתחות ההיסטורית ראו ע"א 1804/05 אלוני נ' פקיד שומה כפר-סבא, פסקה 8 לפסק-דינו של השופט ג'ובראן (2008). החלטת מיסוי עשויה להתקבל כקביעה חד-צדדית של רשות המס או במסגרת הסכמית (דניאל פרידמן ונילי כהן חוזים כרך א 111 (1991)).

 

עג.           בנידון דידן לא מצאתי כי נפל פגם בהודעת רשות המסים (סעיפים 3ב(1)-(3)), לפיה הסיווג של שלושה צינורות גז – לעניין חוק רווחי נפט – מוסכם עליה ועל חברות הגז הרלבנטיות. כלל ידוע הוא, כי אין בית משפט זה ממהר להתערב בהחלטותיהן המקצועיות של רשויות המס. כדברי השופט בייסקי: "בית המשפט לא ישים עצמו במקומו של פקיד השומה ולא יעדיף ניחושיו על אלה של פקיד השומה" (ע"א 647/79 עיוון נ' פקיד השומה, פ"ד לה(4) 645, 650 (1981); ע"א 10088/09 דגמין נ' פקיד שומה באר-שבע, פסקה י"ב (2011)). דעת לנבון נקל, כי הגדרת המיסוי של צינורות הגז – בנסיבות – אינה דבר של מה בכך ויתכנו עמדות שונות. משאלה פני הדברים, אין מניעה כי הרשות המקצועית תחליט להפעיל את סמכותה החוקית ולהגיע לפשרה מוסכמת בעניין (על יתרונות הפשרה עמדנו בפסקה כ' מעלה).

 

עד.          הדברים נכונים אף לעניין המסלולים החלופיים לשיטת המחיר הממוצע המקומי (ממ"מ). תכליתה של שיטה זו היא מניעת תרחיש בו חברות הגז מסבסדות את הייצוא באמצעות העלאת מחירים בשוק המקומי – תכלית ראויה לכל הדעות. הודעת רשות המסים מיישמת שיטה זו על-ידי כך שהיא קובעת הוראות פרטניות אשר "פורטות לפרוטות" חלקים רלבנטיים. כך, סעיף 2ב כולל הוראות בנוגע לאופן חישוב הממ"מ; סעיף 2ג כולל הוראות בנוגע לקבלת אישור מראש על כך שמחיר יחידת נפט בהסכם הייצוא אינו נמוך מהממ"מ; וסעיף 2ד כולל הוראות בנוגע לאפשרות להציע את מחיר הייצוא ללקוחות חדשים בישראל, באופן המייתר את הצורך בממ"מ. כאמור, סעיפים אלה פעלם הוא ליישום התכלית האמורה באופן מעשי ותוך תשומת לב לצרכי החיים. ודוק, הוראות מנהל המסים – כמו כל החלטה מינהלית – הן בנות שינוי. סעיף 147 לפקודת מס הכנסה (שכותרתו "סמכות המינהל לעיין ולתקן") מאפשר, בנסיבות מסוימות, לשנות החלטת מיסוי. אמנם, לעניין זה אין דין שוה בין החלטת מיסוי "חד-צדדית" להחלטה שהתקבלה בהסכם. נזדמן לי להתייחס לכך בע"א 7726/10 מדינת ישראל נ' מחלב, פסקה ג' (2012) (להלן עניין מחלב):

 

"ואמנם מסכים אני עם חברי, שיש להביא בחשבון באופן מהותי השגת הסכם. דבר זה מקל וחומר הוא בעיני, שיש מקום לשימוש מצמצם בסמכות לפי סעיף 147 מקום שהמדובר בשומה שבהסכם, שבה אינטרס ההסתמכות גדול שבעתיים; והרי טרח הנישום וניהל משא ומתן, ומטבע הדברים בא אל המו"מ מעמדה פלונית בעוד פקיד השומה בא מעמדה פלמונית מקוטבת, והצדדים נפגשו במקום כלשהו שבין שתי העמדות. משהושג ההסכם, בידי הנישום ככלל להניח איפוא, כי בא אל המנוחה ולכלכל מעשיו בהתאם לכך".

 

           עם זאת, אין משמעות הדבר שהחלטת מיסוי בהסכם אינה ניתנת לשינוי. כך הוספתי וציינתי בעניין מחלב הנזכר, כי:

 

"סבורני כי טעות משפטית מקצועית של הרשות היא מן הדברים העשויים להיכנס בגדרי הנסיבות המיוחדות, כדי שהציבור לא יינזק יתר על המידה; על כן יש מקום לפתיחה מסוימת של השומה" (שם, פסקה ז').

 

           דומה, כי הלכה זו – בדבר הפעלת סעיף 147 בהסכמי מס – הלכה והתרחבה בשנים האחרונות. כך ציין חברי השופט מזוז בע"א 3604/13 מנהל רשות המסים נ' אייזינגר (2015), כי:

 

"גם מבחינת התכליות של סעיף 147, אין הצדקה לקבוע דין שונה לשומה בהסכם מהדין החל על כל שומה אחרת. זו גם זו טעונות פיקוח לשם הבטחת מינהל תקין, אחידות, שויון בפני החוק וגביית מס אמת. על כן מובן מאליו שאין להחריג שומה בהסכם מגדר הסמכות לפי סעיף 147, אף כי יש מקום להבחין בין סוגי השומות לענין שיקול הדעת, קרי – לענין מקומה של נקודת האיזון שבין תכליות הסמכות לבין שיקולי הסופיות וההסתמכות, כאשר האחרונים מקבלים משקל נוסף מקום בו מדובר בשומה בהסכם" (שם, פסקה 37; ההדגשות במקור – א"ר).

 

           הדברים נכונים במיוחד בנידון דידן, בו הסכם המיסוי נכרך יחד עם מתוה הגז בכללותו, אשר כך נכתב בו:

 

"הממשלה רואה חשיבות בשינויים במשטר הפיסקלי, לרבות שינויי חקיקה, שתכליתם הגשמת העקרונות שבבסיס חוק מיסוי רווחי נפט וחוק הנפט וכן בשינויים שתכליתם הגנה על חלקו הראוי של הציבור כפי שהוא מעוגן כיום בחוקים אלה. מבלי לגרוע מעקרון כללי זה, הממשלה רואה חשיבות בסגירת פרצות מס ובהבהרת הדין הקיים, כולל באמצעות תיקוני חקיקה. כמו כן, הממשלה רואה חשיבות בקידום הליכי גבייה ובתיקונים שוטפים בתחום דיני המס והתמלוגים, אף אם יש לכל אלה השלכות על בעלי הזכויות בחזקות, לרבות השלכות פיסקליות" (סעיף 5(ב) לפרק י' במתוה הגז).

 

           משמע, נראה כי הסכם המס נערך תוך ששני הצדדים מבינים שאין מדובר בסוף פסוק. דעת לנבון נקל, כי לכך משמעות רבה באשר למידת ההסתמכות על ההסכם, וממילא גם על הנכונות – או אי-הנכונות – לגבי שימוש בסעיף 147 לשינויו.

 

עה.          מן הכלל אל הפרט: נשוה בנפשנו, כי – בהתאם לסעיף 2ג להודעת רשות המסים – ניתן אישור מראש לכך שמחיר יחידת נפט בהסכם הייצוא אינו נמוך מהממ"מ. לימים התגלה, כי שגגה נפלה בחישובי רשות המסים, והמחיר בהסכם הייצוא אכן נמוך מהממ"מ. בנסיבות אלו, הדעת נותנת כי מנהל רשות המסים יפעיל את שיקול דעתו ויתקן את הדרוש תיקון, בהתאם לסמכותו. הדברים נכונים גם בנוגע לסעיפים 2ב ו-2ד להודעת רשות המסים. ויוטעם מצבים מעין אלה אינם הזויים; המציאות עשויה בהחלט להולידם, ולשם התמודדות עמם נודעת חשיבות לפתיחת "פתח תיקון" לרשויות המס.

 

עו.           לפיכך, נוכח נטייתו של בית המשפט שלא להתערב בשיקול הדעת המקצועי של רשויות המס (ראו פסקה ע"ג מעלה); ולאחר שעמדנו על הסמכות הכללית של רשות המס לחזור בה בתנאים מסוימים מקביעתה – גם כשמדובר בהסכם – ובמיוחד בנסיבות דכאן (ראו פסקה ע"ד מעלה), אין לדידי מקום להתערבות בפרק המיסוי של המתוה; זאת, בכפוף להכרעתנו בכל הנוגע לפסקת היציבות הרגולטורית המופיעה בפרק י' למתוה, ועל כך – בהמשך.

 

פרק ג': הפיקוח על המחירים

 

עז.           לטענת העותרות בהקשר זה, מחיר הגז הטבעי בישראל גבוה בהרבה מן המחיר התחרותי, וזאת נוכח מעמדן המונופוליסטי של חברות הגז. בהמשך לכך נטען, כי בהיעדר תחרות ממשית, היה המתוה צריך לקבוע פיקוח מחירים אפקטיבי על מחיר הגז, ואולם זה נעדר הימנו; אמנם, נקבע מנגנון פיקוח על המחירים, אולם לפי הנטען אין במנגנון שנקבע כדי להביא למחיר תחרותי, מה גם שהמנגנון הוא כאמור זמני, עד שיבוצע דילול האחזקות של חברות הגז במאגרים. עוד נטען, כי המנגנון מקבע את המחיר הנוכחי בשוק – מחיר מונופוליסטי מעיקרא – ומכאן שאינו סביר בצורה קיצונית, דבר המצדיק את התערבותו של בית משפט זה. כן נטען, כי הצמדת מחירי הגז הטבעי למחיר חבית ברנט (Brent), כפי שנעשתה כאמור במתוה, קושרת בין שני גורמים שאין ביניהם קשר כלכלי ממשי ומכאן כי היא בלתי סבירה; מה גם, לפי הנטען, שכיום מחיר הנפט נמצא בשפל היסטורי וצפוי לפי הנטען לעלות, כך שהצמדת מחירי הגז הטבעי למחירי הנפט משמעה שמחירי הגז הטבעי, הנמצאים כבר כיום, לפי הנטען, ברמה גבוהה בהרבה ממחיר השוק, יעלו בעתיד במידה ניכרת.

 

עח.          המדינה טוענת בהקשר זה כי מדובר בשאלה כלכלית המסורה לשיקול דעתם של גורמי המקצוע אשר מופקדים על כך ברשות המבצעת, ומכאן שאין מקום להתערבותו של בית המשפט. עוד נטען, כי מנגנון הפיקוח במתוה נקבע בתום עבודת מטה מסודרת, שבסופה הוחלט כי אין מקום לקביעת מחיר מרבי אשר יתבסס על עלויות הפקת הגז, אלא נדרש כינון מנגנון המתבסס למעשה על רמת המחירים הקיימת, וגם זאת רק עד לדילול אחזקותיהן של חברות הגז במאגרים. לפי הנטען בהקשר זה, נסיון מדינות העולם החופשי מעלה שמנגנון קביעת מחיר תורם בפועל להנצחת מחיר הגז ברמה המונופוליסטית, ולכן מדינות רבות החליטו לבטלו. בנוסף נקבע, כי לא ניתן לבחון את מחיר הגז אך על רקע עלויות ההפקה כעת, אלא יש לעשות זאת בהתאם לרצון להגדיל את היקף התשתיות הנדרשות להפקת גז בעתיד, ומכאן כי המחיר עליו מצביעות העותרות כמחיר התחרותי אינו משקף נאמנה את מחיר השוק. לסיכום נטען, כי נוכח חסרונותיו המשמעותיים של מנגנון פיקוח הדוק, הגיעו גורמי המקצוע לכלל מסקנה כי יהיה בקביעת מנגנון מעין זה כדי לפגוע ביכולתה של ישראל למשוך משקיעים פוטנציאליים בעתיד, ולכן הוחלט כאמור להימנע מפיקוח הדוק על המחירים.

 

הפיקוח על המחירים – הכרעה

 

עט.          לאחר עיון בטענות השונות בהקשר זה, שמיעת טענות הצדדים ועיון במסמכים רלבנטיים, לא מצאתי כי טענות העותרות בהקשר זה מצדיקות את התערבותנו. מדובר בנושא כלכלי מובהק, אשר המומחיות בו מסורה לגורמי המקצוע. אמנם, מתפקידנו לבחון את סבירות ההחלטה, אך כפי שציינו מעלה, כאשר מדובר בעניינים כלכליים גרידא המצויים בליבת שיקול דעתם של גורמי המקצוע, התערבותנו תהא מצומצמת במיוחד; זאת, כיון ש ״יש ליתן לרשויות המופקדות על המדיניות הכלכלית – הרשות המבצעת והרשות המחוקקת – מרחב בחירה רחב, בהיותן קובעות את המדיניות הכלכלית, ונושאות באחריות הציבורית והלאומית למשק המדינה ולכלכלתה״ (בג״צ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז (1) 235, 263, השופטת – כתארה אז – ביניש (2002); ראו גם בג״צ 6274/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 11 (2012), (להלן עניין דלק)); בהמשך לכך, שעה שנמצא כי הרשות שקלה בכובד ראש את האפשרויות הרלבנטיות בקבעה מדיניות כלכלית מסוימת – כפי שנעשה בענייננו – והגיעה להחלטה מסוימת, יהא בכך לתמוך בעמדה לפיה אין להתערב בהחלטתה להעדיף מדיניות מסוימת על פני האחרת (בג״צ 297/82‏ ‎‎עזרא ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, 37 (1983); עניין דלק, פסקה 25 (2012)).

 

פ.             לגופם של דברים, בענייננו הגיעו גורמי המקצוע למסקנה כי קביעת מחיר מרבי לגז הטבעי תביא לתוצאה שאינה מיטיבה עם הציבור בכללותו; כך, כאמור, משישנו קושי ממשי בקביעת מחיר זה בענייננו, והדבר היה מוביל בפועל לפגיעה באפשרות פיתוחם של מאגרי גז נוספים. אכן, כפי שטוענים העותרים, יש הסבורים כי עמדה זו שגויה, וכי נוכח מחירי הגז הגבוהים יש צורך באסדרה הדוקה יותר. כך למשל, בדו"ח מקיף שהוכן לרשות החשמל, שעניינו אסדרת מחירי הגז ברחבי העולם ולקחים לשוק הישראלי, נכתב כך:

 

"…[W]e found that current Tamar contracts involve gas prices well above any reasonable estimation of costs, leading to a very high return in comparison to other countries… In Israel, the lack of both competition and price control results in one of the highest prices among self-sufficient countries in the world" (Study on World Gas Pricing Regulation and Lessons for the Israeli Market (Prepared by NEWES, New Energy Solutions for the Public Utilities Authority (Electricity) of the state of Israel, December 2014).

 

           בהמשך לכך, במכתבה מיום 15.12.04 הזהירה גב' אורית פרקש-הכהן, יו"ר רשות החשמל, ממחירי הגז המונופוליסטיים, וקראה לאמץ פיקוח מחירים אשר יכלול גם מחיר מכירה מרבי, בהתאם להמלצת הדו"ח האמור. זמן קצר לאחר מכן, ומשנדחו המלצותיה, סיימה פרקש-הכהן את תפקידה כיו"ר הרשות.

 

           בנוסף, ראו גם את דבריו של פרופ׳ בן בסט, כלכלן אשר כיהן בעברו כמנהל הכללי של משרד האוצר, בדיון בועדת הכלכלה של הכנסת:

 

״בכל אופן אנחנו נמצאים בסיטואציה, שבמתוה הנוכחי אין ממילא תחרות בשני המאגרים הגדולים, גם היום וגם בעתיד נובל אנרג'י תישאר ולכן לא צפויה פה תחרות. מכאן אני נדרש לסוגיית המחירים... המתוה בעצם מציע מחיר תקרה שיחסית מאוד גבוה. אם נסתכל על שווקים אחרים של מדינות מפיקות כמו אוסטרליה, ארצות הברית, קנדה וכו׳, בוודאי שהמחיר הזה גבוה יותר מהמחיר ששורר שם. יתרה מזו, יש שם [במתוה –א"ר] מנגנון התאמה מופרך מיסודו. כל דבר שתגידו היה יכול להיות טוב באותה מידה... אין פה שום קשר ולכן זה לא סביר״ (פרוטוקול ועדת הכלכלה מיום 1.12.05, בעמ' 96).

 

פא.          מנגד, יש הסבורים כי פיקוח על מחירי הגז הטבעי, מעיקרא, הוא שגוי, שכן יש בו כדי לפגום באפשרות של פיתוח משק גז יעיל; כך, למשל, מתארת ממשלת קנדה את נסיונה שלה ונסיונה של ארצות הברית בקביעת מחירי גז מרביים, וכיצד לאחר שהוחלט להפסיק את הפיקוח - המחירים ירדו:

 

"From 1975-1984 Canadian natural gas prices were set by a series of federal-provincial agreements. However, because natural gas demand can rise or fall so rapidly, it was difficult for regulators to determine the appropriate price for natural gas, that would balance the supply of gas with the amount of gas consumers' demand. Price regulation tends to produce either gas shortages or unnecessarily high gas prices (or swing between the two). This is not in the best interests of consumers or the natural gas industry.

 

The 1985 Agreement on Natural Gas Prices and Markets between the Federal government and Alberta, British Columbia and Saskatchewan deregulated natural gas commodity prices in Canada. The immediate result was a dramatic drop in gas prices, indicating that regulated prices had been set too high. The US went through a similar deregulation process at the same time. The result was an open and integrated North American market for natural gas. This structure was reinforced by the Canada-US Free Trade Agreement of 1989, and by the North American Free Trade Agreement of 1994" (Government of Canada - Natural Resources Canada available at http://www.nrcan.gc.ca/energy/natural-gas/5685#faq9as).

 

           אשר לענייננו הקונקרטי, כאמור ה- OECD חיוה דעתו באשר למתוה במסגרת דו"ח שבחן את כלכלת ישראל. לפי הדו״ח מטעם הארגון, כדי להגיע לרמת מחירים תחרותית, ובדומה לאמור מעלה באשר לניסיון הקנדי, מומלץ לישראל להימנע מפיקוח מחירים ארוך טווח על מחירי הגז (שם, בעמ׳ 36); גם אם יוער כי הטעמים לכך לא פורטו.

 

           אם כן, עינינו הרואות כי ישנן עמדות לכאן ולכאן, וברי כי יש עמדות ביניים נוספות; אולם התפקיד להכריע בין העמדות השונות מסור לרשות, איננו באים בנעליה, ומשזו החליטה כפי שהחליטה לאחר ששקלה את העמדות השונות, אין מקום ממשי להתערב.

 

           נדגיש, כי אין באמור סוף פסוק, וברי כי הסוגיה טעונה עדיין בחינה עתידית, וחוות הדעת שהוגשה לרשות החשמל אומרת דרשני; מנגנון הפיקוח שנקבע במתוה מניח ככל הנראה כי עם דילול האחזקות במאגרי הגז תגיע במידת מה התחרות המיוחלת, ובכך יבוא אל סופו הפיקוח. אולם ברי, כי על גורמי המקצוע השונים לשקול את עמדתם בסוגיה באופן שוטף, ולקבוע האם ברצונם להמשיך את הפיקוח ובאיזו תצורה. זאת, מכוח חובתה של הרשות – ועל כך נרחיב בהמשך – להפעיל באופן מתמיד את שיקול דעתה, תוך איזון כנדרש עם ההתחייבות אותה קיבלה עליה הממשלה והסתמכותם של צדדים שלישיים (ראו בהרחבה בפרק ה' להלן).

 

פב.          זאת ועוד; כאמור, בהחלטתו מיום 13.11.12 קבע הממונה על הגבלים עסקיים כי נובל, דלק קידוחים ואבנר הן בעלות מונופול בתחום הגז הטבעי. מכאן, כי הן כפופות לחובות החלות על בעל מונופולין בחוק ההגבלים העסקיים, למעט אלה שהוצאו כאמור בפטורים עליהם עמדנו מעלה מכוח סעיף 52. בין היתר, סעיף 29א(ב)(1) לחוק קובע, כי חל איסור על בעל מונופולין לנצל את מעמדו לרעה, לרבות ״קביעה של רמת מחירי קניה או מכירה בלתי הוגנים של הנכס או של השירות שבמונופולין״. לפי חלק מהעמדות, סעיף 29א(ב)(1) כולל גם איסור על קביעת מחיר גבוה ממחיר השוק על-ידי בעל מונופולין; ובדומה לדברי הרמב"ם, תוך התאמה מתבקשת לימינו אנו: "חייבין בית דין להעמיד שוטרים בכל מדינה ומדינה ובכל פלך ופלך... וכל מי שמפקיע את השער ומוכר ביוקר – מכין אותו וכופין אותו ומוכר כשער השוק" (רמב"ם גניבה (פרק ח', הלכה כ'); והדבר גם מופיע בגילוי דעת 1/14 של הממונה: האיסור על גביית מחיר מופרז על ידי בעל מונופולין, מיום 9.4.14) (להלן גילוי דעת – האיסור על גביית מחיר מופרז על ידי בעל מונופולין). ראו למשל על האיסור בדין האירופי של גביית מחיר גבוה על-ידי בעל מונופולין ב- United Brands Company and United Brands Continental BV v Commission of the European Communities, case 22/76 209, 301 (1978); OECD 54-58;.; וכן את דו"ח ה-OECD שעסק בנושא - Excessive Prices-2011 (Directorate for Financial and Enterprise Affairs – Competition Committee, OECD, 2012) . אשר לישראל, ניתן לראות ניצני תמיכה בגישה האירופית ברע"א 2616/03 ישראכרט נ' רייס, פ"ד נט(5) 701 (2005); וכן בגילוי דעת – האיסור על גביית מחיר מופרז על ידי בעל מונופולין; ובנוסף ראו לעניין זה גם Michal S. Gal Competition Policy for Small Market Economies 68 (2003).

 

           מכל מקום, ענייננו אינו המקום להכריע בשאלת פרשנות הסעיף. אולם נציין, כי חוק ההגבלים העסקיים קובע, כי אם בעל המונופולין אכן עשה שימוש לרעה בקבעו מחיר בלתי הוגן, עלול הוא להיות חשוף למספר סנקציות: אם הוכח כי בנצלו את מעמדו לרעה, היה בכוונתו של בעל המונופולין ״להפחית את התחרות בעסקים או לפגוע בציבור״, יהא חשוף לסנקציה פלילית, הקבועה בסעיף 47 (א)(4א) לחוק ההגבלים העסקיים; אם לא הוכח כאמור, יהא חשוף לסנקציה מינהלית, מכוח סעיף 50ד(3) לחוק; וראו לעניין זה גם סעיף 6 לגילוי דעת 1/12: הנחיות רשות ההגבלים העסקיים בדבר שימוש בהליכי אכיפה של עיצומים עסקיים מיום 24.7.12. בנוסף לאלה, יהא חשוף בעל המונופולין לקביעה של הממונה על הגבלים עסקיים מכוח סעיף 43(1)(א)(5) לחוק ההגבלים העסקיים, אשר יכולה לשמש, בין היתר, כראיה לכאורה בכל הליך משפטי אחר (סעיף 43(ג) לחוק). כאמור, לא נכריע בשלב זה בדבר פרשנותו הראויה של סעיף 29א(ב)(1) לחוק בהקשר בו עסקינן, אולם חזקה על רשות ההגבלים העסקיים, נוכח חשיבות העניין והמשמעות שתהא בכך לציבור בכללותו, כי אם תגיע למסקנה כי עולה חשש שמא בעלי המונופולין ניצלו לרעה את מעמדם המונופוליסטי באופן האמור, תבחן שימוש בסמכויות המוקנות לה בחוק. זאת, כמובן, מבלי שנתערב מראש בשיקול הדעת הנתון לרשות בעניינים מעין אלה. עוד יוער, כי סעיף 4 לתוספת השניה לחוק תובענות יצוגיות, תשס״ו-2006, קובע כי תובענה בעילה לפי חוק ההגבלים העסקיים היא תביעה שניתן להגיש בה בקשה לאישור תובענה ייצוגית, מכוח סעיף 3(א); ואידך זיל גמור.

 

פג.           לסיכום חלק זה, נוכח שיקול הדעת הרחב המסור לממשלה בקבעה מדיניות כלכלית, ובכפוף לחובתה של הרשות המינהלית להמשיך ולבחון את מדיניותה, לא מצאנו, כי האמור בפרק זה כשלעצמו חורג מסמכותה של הממשלה או עולה כדי חוסר סבירות המצדיקה לעת זו את התערבותנו בכגון דא, גם אם הדברים נאמרים לא בלי קושי; זאת, מבלי להכריע בשלב זה בשאלה האם אין הסדרת מכלול הסוגיות שעל הפרק במסגרת המתוה עולה כדי הסדר ראשוני המצריך חקיקה ראשית, ועל כך בהמשך.

 

פרק ד': מדיניות הייצוא

 

פד.          כפי שהוסבר, פרק הייצוא במתוה כולל שתי הוראות עיקריות. ראשית, עדכון כמות הגז אשר יש להבטיח למשק המקומי, כך שזו תעמוד על 540 BCM של גז טבעי מסוג C2 ולא מסוג P2, כפי שנקבע בהחלטה 442. קרי, כמות הגז תכלול גם גז אשר הודאות לגבי קיומו נמוכה יותר. שנית, המתוה מאפשר לייצא עד 50% מכמות הגז שבעלי החזקה במאגר תמר טרם התחייבו לגביה במשק המקומי; זאת בניגוד להסדר הקבוע בהחלטת ממשלה 442.

 

פה.          העתירות שבפנינו כוללות טענות כנגד פרק הייצוא בשני מישורים: מישור הסמכות ומישור שיקול הדעת. במישור הסמכות נטען, כי הממשלה אינה מוסמכת לקבוע את מדיניות הייצוא, וזו מצריכה הסדר ראשוני בחקיקה ראשית. העותרות מכירות אמנם בכך שבג"ץ הייצוא קבע כי אין פגם בהסדרת הייצוא במסגרת החלטה 442, אך מציינות מספר שינויים שאירעו מאז ומחייבים מסקנה שונה: (1) ביטול הדרישה לחיבור לויתן לחוף לפני שניתן יהיה לייצא ממאגר תמר באופן משמעותי; (2) ביטול הדרישה לצינור שני ממאגר "תמר"; (3) העברת מכסות הייצוא של המאגרים כריש ותנין למאגר לויתן; (4) חישוב מחדש של כמות הגז הניתנת לייצוא. כן נטען, כי ככל שהמדינה מבקשת להסתמך על סעיף 33(א) לחוק הנפט כמקור סמכות להסדרת הייצוא במתוה, עליה להראות ששר האנרגיה קיים היועצות עם מועצת הנפט כנדרש בחוק – דבר שלא אירע.

 

           כאן המקום להבהרה טכנית בנוגע לעניין הצינור השני ממאגר תמר. כבר כיום ישנם שני צינורות בין אסדת תמר לבין שדה תמר, המצוי במעמקי הים. בנוסף, קיים צינור אחד בין אסדת תמר לבין מדינת ישראל. במסגרת פרק זה עסקינן בביטול הדרישה להנחת צינור נוסף – שני במספר – בין אסדת תמר למדינת ישראל.

 

פו.           במישור שיקול הדעת נטען, כי הסדר הייצוא שנקבע אינו יעיל כלכלית למדינה; טענה זו נשענת על חוות דעת שנערכה במשרד האוצר על-ידי ד"ר מיכאל שראל. עוד נטען, כי העובדה שעברו כשנתיים בלבד, ללא שינוי נסיבות משמעותי, מאז החלטה 442 מצביעה – לשיטת העותרות – על כך ששינוי המדיניות במסגרת המתוה אינו סביר. לשיטת העותרות, הסדר הייצוא שנקבע במתוה אינו נותן את המשקל הראוי לביטחון האנרגטי של מדינת ישראל. עוד נטען, כי החלטת הממשלה פוגעת בכמות הגז שיישמר למשק הישראלי, בכך שהיא מאפשרת לכלול בתוך הכמות הנשמרת גם גז מסוג C2 ולא רק P2. לשיטת העותרות, חברות הגז אינן מנועות מחתימה על הסכמי ייצוא גם כשהגז נמצא בקטגוריית C2, ולכן אין סיבה לשינוי שערכה הממשלה בנושא. כן נטען, כי ויתור המדינה על הדרישה להניח צינור נוסף ממאגר "תמר" לוקה בחוסר סבירות. באופן דומה נטען, כי ההיתר לייצא כמויות משמעותיות ממאגר תמר לפני פיתוחו של מאגר לויתן אינו סביר.

 

פז.           מטעם המדינה נטען, כי אין הבדל משמעותי בין החלטת ממשלה 476 להחלטה 442 ולפיכך אין מקום לסטות מההלכה שנקבעה בבג"ץ הייצוא. לשיטתה, אין חשש למיצוי מאגר תמר, שכן ייצוא הגז הנמצא בו לא יעלה על 50% מכמות הגז שלא נכללה בהסכמים קיימים במשק המקומי למכירת גז ממאגר תמר במועד קבלת החלטה 442. כן נטען, כי הביקוש לגז בפועל נמוך מתחזיות ועדת צמח, ולפיכך הגז שנשמר לפי המלצות הועדה אמור להספיק לשנים רבות ואין חשש למיצויו המיידי. עוד טוענת המדינה, כי הקדמת הייצוא הכרחית מטעמים מדיניים, ויש בה לזרז את פיתוח לויתן באופן שיעניק לישראל ביטחון אנרגטי. לעניין שינוי ההגדרות מ-C2 ל-P2 נטען, כי מדובר בשינוי הכרחי לשם פיתוח מאגר לויתן; שכן במצב הנוכחי אין אפשרות ליתן אישורי ייצוא בטרם חיבור מאגר לויתן לחוף מחד גיסא, ומאידך גיסא המאגר לא יחובר לחוף כיוון שלא יפותח, שכן ניתן להכיר במאגר לויתן כקטגוריה 2P רק לאחר חתימת חוזים ומתן אישורי ייצוא. עוד טוענת המדינה, כי לפי ההערכות במשרד האנרגיה, הנחת צינור נוסף מאסדת תמר לישראל צפויה לארוך כשלוש שנים – קרי, פרק זמן שאינו ארוך משמעותית מזה הדרוש לפיתוח מאגר לויתן, אשר יספק לישראל יתירות משמעותית יותר.

 

פח.          מטעם חברות הגז דלק קידוחים ואבנר נטען, כי אין המתוה חורג מהותית מהחלטת ממשלה 442, ולכן אין מקום לשינוי מהכרעת בג"ץ שקבע כי לא נדרש בהיבט זה הסדר ראשוני. עוד נטען, אף ככל שהמתוה שונה מהחלטת ממשלה 442, אין מקום לשנות מהכרעת בג"ץ הייצוא, שכן השיקולים שפורטו בו נשארו זהים בעיקרם: (1) המתוה אינו פוגע בזכויות אדם; (2) אין חשש למיצוי מלא, מיידי ובלתי הפיך של הגז הטבעי; (3) פרק הייצוא במתוה אינו כולל הסדרים לגבי היכולת המשפטית לשנות את ההחלטה במקרה הצורך. המשיבות טוענות, כי לא נפל פגם בסבירות הוראות הייצוא במתוה. לשיטתן, הכללת גז מסוג C2 בכמות השמורה למשק הישראלי הכרחית לשם הגעה לכמות של 540 BCM, שכן ההבדל בין הקטגוריות נובע בעיקרו מרמת המסחריות של הגז, וחתימה על חוזי הייצוא היא גורם משמעותי ב"הפיכת" גז מסוג C2 לגז מסוג P2.

 

מדיניות הייצוא – הכרעה

 

פט.          תחילה לשאלת הסמכות. נטען כאמור כי השינויים שנערכו במסגרת החלטה 442 לעניין הייצוא מובילים לכך שהקביעה, כי אין נדרש הסדר ראשוני בסוגיה זו, אינה יכולה לעמוד עוד. כידוע, עמדת הרוב, והיא תוצאת פסק הדין כמובן בבג"ץ הייצוא, היתה – מן הטעמים שפורטו שם ובעיקר קיומו של סעיף 33 לחוק הנפט –שאין הסוגיה דורשת חקיקה ראשית. עמדת חברי השופט ג'ובראן ועמדתי היתה, כי ענייננו בסוגיה המצריכה חקיקה ראשית; כך ביחס להחלטה 442 וכך ביחס להחלטת הממשלה נשוא העתירה כאן לאחר השינויים. נוכח תוצאת פסק הדין הסופית אצא מן ההנחה כי בסמכות הממשלה להסדיר את סוגיית הייצוא כשלעצמה במסגרת החלטת ממשלה, אף כי יוטעם כי גם בעלי דעת הרוב שהכריעה בפסק הדין סייגו עמדתם בכך שהחלטת הממשלה אינה מיועדת להביא למיצוי מלא של משאב הגז הטבעי באופן מיידי, ובכך שהחלטת הממשלה מותירה את האפשרות לשוב ולשקול את הסוגיה בתום חמש שנים ממועד אישור ההחלטה. נפנה איפוא לבחון את מישור הסבירות באשר לייצוא.

 

צ.             לשאלת הסבירות בעתירות נטען, כי ויתור המדינה על הדרישה להניח צינור נוסף ממאגר תמר אינו סביר, וכך גם ההיתר לייצא כמויות משמעותיות ממאגר תמר לפני פיתוחו של מאגר לויתן. ביסוד אלה ניצב חששם של העותרים כי לא תיוותר כמות מספקת של גז טבעי לשוק המקומי. מנגד מסבירה המדינה, כי בהתבסס על חוות דעתם של גורמי המקצוע במשרד האנרגיה, פיתוח מאגר לויתן כמקטע הפקה שלם ועצמאי הוא בעל תרומה רבה יותר במונחי יתירות מהקמת צינור גז נוסף, שיחבר את אסדת תמר לחוף הים, ומעבר לכך הקמתו של צינור גז נוסף מאסדת תמר עתידה לארוך פרק זמן דומה לזה הנדרש לשם פיתוח מאגר לויתן. נדמה שבהיבט זה עסקינן בשאלות מקצועיות שבידי אנשי המקצוע האמונים על המלאכה לעמוד עליהם היטב מאיתנו. הגורמים המקצועיים העוסקים בדבר באו לכלל מסקנה, כי במונחי עלות-תועלת יש להעדיף את פיתוחו המהיר של מאגר לויתן על פני חיבורו של צינור נוסף למאגר תמר, ולהתיר ייצוא ממאגר תמר לפני פיתוח לויתן. שומה עלינו בהקשרים אלה לזכור מושכלות יסוד, שעליהם עמדנו לא פעם, לרבות בפסק דיננו זה: מתחם הסבירות אינו מיועד לקבוע מהי ההחלטה שאותה הייתה אמורה הרשות לקבל, אלא רק להגדיר את טווח ההחלטות האפשריות, אשר הרשות הייתה רשאית לבחור ביניהן. בגדר מתחם הסבירות מכיר בית המשפט בכך שהבחירה בין מספר אפשרויות סבירות נתונה לרשות השלטונית, ולא לבית המשפט, וכי שיקולי הרשות רחבים, וחובקים מגוון רב של היבטים (עניין ברזילי, 557). נראה שזהו המקרה בענייננו. יתר על כן, באשר לכלכליות מדיניות הייצוא שנקבעה, כאמור איננו מתיימרים לבחון את תבונתו הכלכלית של המתוה, ומטבע הדברים ישנן דעות לכאן ולכאן. תפקידו של בית משפט זה, בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק, הוא לבחון האם התקבלה ההחלטה בסמכות והאם באה היא בגדרי מתחם הסבירות.

 

צא.          יוסף, כי כדי להבטיח את פיתוח מאגר לויתן, בהינתן אישור ייצוא לבעלי החזקה בתמר לפני חיבור לויתן לחוף, הוספו "אבני הדרך", אשר גם אם אין בהן כדי להניח את הדעת באשר להיבטים שונים של המתוה, יש בהן כדי לרכך את החשש, שאותו מעלים העותרים, מפני אבדן התמריץ לפיתוח מאגר לויתן. ועוד, וגם לכך משקל לא מבוטל, אישורי הייצוא שיינתנו למאגר תמר יכללו תנאי, שלפיו ייצוא בפועל ממאגר לויתן, יתאפשר רק לאחר חיבורו לחוף.

 

צב.          אשר לטענה כי החלטת הממשלה פוגעת בכמות הגז שיישמר למשק הישראלי, בכך שהיא מאפשרת לכלול בתוך הכמות הנשמרת גם גז מסוג C2 ולא רק P2, קרי, חלק מהגז למשק המקומי יהיה ברמת הודאות הגבוהה ביותר של עתודות מוכחות ואילו חלקו יהיה ברמת ממשות נמוכה יותר של משאבים מותנים. עיון במערכת הכללים הבין-לאומיים מלמד, כי כטענת המדינה, הגדרת רזרבה כ-2P דורשת רמה גבוהה של היתכנות לחתימה על חוזים, ואישורי הייצוא לא יינתנו טרם חיבור חזקות לחוף בכמות מצטברת של 540 BCM לפי קטגוריה 2P, אשר דורשת ודאות למכירת הגז, וזו, אינה קיימת טרם מתן אישורי ייצוא. משאלה הם פני הדברים, דומה כי בשינוי שנערך בהחלטה 442 יש טעם. לא נעלם מעינינו כי בבג"ץ הייצוא טענה המדינה, במענה לחשש העותרים, כי בסמכות שר האנרגיה והממשלה לחייב בעלי החזקות כי הגז המוקצה לשוק המקומי יהיה בכמות גז מוכחת בלבד. לא נכחד, האמור מעורר שאלות ואולם, יכולים אנו להבין, גם אם בדוחק, כי המציאות בשטח לימדה שלא כך הדבר, וחייבה התאמה של החלטת הממשלה למצב זה. מכל מקום, כאמור נוכח התוצאה אליה הגעתי, נערך הדיון בשאלת הסבירות בבחינת למעלה מן הצורך, ומבלי לטעת מסמרות.

 

צג.           ולאחר שאמרנו כל אלה, נשוב ונטעים את שאמרנו תחילה: לא באים אנו לבחון את תבונתו הכלכלית של המתוה ותבונתה של הרשות בהיבט זה, אלא מבקשים אנו לבחון את גבולות סמכות הממשלה, וחלוקת התפקידים בינה ובין הרשות המחוקקת בהקשר למתוה. מכאן ניגשים אנו לבחינתה של פסקת היציבות הרגולטורית והשאלה היש צורך בהסדרת הנושאים השונים שבמתוה בחקיקה ראשית.

 

פרק ה: פרק היציבות הרגולטורית

 

צד.          ענייננו כעת בפרק י' למתוה שכותרתו "סביבה רגולטורית יציבה". במסגרת פרק זה, הממשלה מתחייבת שלא לשנות – למשך עשור – את מדיניותה בנוגע למשק הגז בשלושה תחומים: מיסוי – כפי שזה נקבע בחוק מיסוי רווחי נפט וכן בהוראות משלימות במתוה כאמור; ייצוא – כפי שזה נקבע בהחלטת ממשלה 442; והגבלים עסקיים – בהתאם להוראות שנקבעו במתוה, מכוח סעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים כאמור. כך מתחייבת הממשלה להתנגד להצעות חוק פרטיות המבקשות לערוך שינויים בתחומים אלו, ואם הצעת החוק הפרטית תעבור – ליזום הצעת חוק ממשלתית שתשיב את המצב לקדמותו. כן מתחייבת הממשלה, באופן כללי, לבחון בקפדנות כל שינוי באסדרת משק הגז, ולשאוף לעצב מדיניות המתאימה לסטנדרטים המקובלים במדינות ה-OECD. פרק היציבות כולל סעיף אבני-דרך המאפשר לממשלה לבחון מחדש את התחייבותה בשני מועדים – ב-2017 ו-2020 – בכפוף להתקדמות פיתוח מאגר לויתן.

 

צה.          טענתן המרכזית של העותרות בהקשר זה, היא כי פרק היציבות נקבע בחוסר סמכות, בניגוד לכלל הבסיסי של איסור כבילת שיקול הדעת של הרשות המינהלית, ומכאן דינו בטלות; כן טוענות העותרות כי הוראות הפרק אינן סבירות. לטענת המדינה, פרק זה נקבע מכוח סמכותה הטבועה של הממשלה כרשות המבצעת לקבל החלטות ארוכות טווח, כדוגמת ההחלטה נשוא ענייננו.

 

           אציין כבר עתה, כי אציע לחברי לקבל את טענת העותרות בהקשר זה, ולקבוע כי סעיפים 5 ו-6 לפרק י' למתוה (להלן "פסקת היציבות") נקבעו בחוסר סמכות, ודינם – בטלות, אלא שזו – בגדרי בטלות יחסית – תיכנס לתוקף רק בתום שנה מיום מתן פסק הדין, ועל כך נעמוד בהמשך.

 

           טרם נידרש לבחינת הוראותיו הקונקרטיות של המתוה בהקשר זה, נפנה תחילה לרקע כללי בסוגיית היציבות בתחום האנרגיה; לאחר מכן לרקע הנורמטיבי הרלבנטי – דוקטרינת ההבטחה המינהלית והאיסור על כבילת שיקול הדעת במשפט המינהלי; ולבסוף ניישם לנידון דידן.

 

רקע

 

צו.           הצורך ביציבות רגולטורית בתחום הגז הטבעי בפרט, והאנרגיה בכלל, אינו מעניינה של ישראל בלבד; ואכן, נדמה כי ברבות השנים חברות ומדינות שונות עשו שימוש בפסקאות יציבות כאלה ואחרות כאשר מדובר היה בהשקעות רחבות היקף, כדי להבטיח למשקיעי סכומי העתק מקור תשואה יציב. הרקע לכך, כך נדמה, נעוץ בהיסטוריה של הפקת הנפט והמעבר החד מבעלות פרטית על מקורות האנרגיה לבעלות ממשלתיתJohn G. Ruggie Stabilization Projects and Human Rights – A) research project conducted for IFC and the United Nations Special Representative of the Secretary-General on Business and Human Rights, p. 4 (2009). (להלן Ruggie); Thomas W. Waelde & George Ndi Stabilizing International Investment Commitments: International Law Versus Contract Interpretation 31 Tex. Int'l L.J 216, 216 (1996) (להלן Waelde & Ndi). במאה ה-19, נעשה קידוח הנפט, רובו ככולו, על-ידי חברות פרטיות. בהמשך, הוחלט בחלק ניכר ממדינות העולם להלאים את מצבורי הנפט ולהעבירם לידי הממשלה; תחילה, נעשה הדבר ברוסיה בתחילת המאה ה-20 ובהמשך במדינות רבות נוספות, לרבות בוליביה, מקסיקו, איראן, ארגנטינה, אינדונזיה ועוד (ראו United Nations Conference on Trade and Development World Investment Report 2007, Part 2 – Transnational Corporations, Extractive Industries and Development, p. 115 (2007) (להלן WIR); כן ראו בהרחבה Daniel Yergin The Prize: The Epic Quest for Oil ,Money & Power New York: Simon and Schuster (1991).). יש להניח כי גישה זו נבעה מן המודעות לצרכי ציבור שהממשלות אמונות עליהם, ומן הרצון למנוע התעשרות יחידים על חשבון משאבי הכלל.

 

צז.           והנה בהמשך לכך, החל משנות ה-60' של המאה הקודמת, משביקשו ממשלות שונות להיעזר בשירותיהם של גורמים פרטיים להפקת הנפט או הגז, ביקשו האחרונים לשלב בחוזי ההתקשרות – בשוני מסוים מענייננו, בו מדובר כאמור בהחלטת ממשלה – תניות יציבות מסוגים שונים. הצורך באלה, אז כן עכשיו, נעוץ היה, כאמור, בסכומי הכסף הכבירים הנדרשים בתעשיות האנרגיה, בעיקר בשלב ההתחלתי; מודל הרווח נסמך על החזרת ההשקעות בעתיד, תוך מודעות לפער זמנים ניכר בין השקעת הכספים בשלב ההתחלתי של החיפוש אחר הנפט או הגז, לבין שלב אספקת הנפט או הגז לשוק והפקת רווחים בהתאם(Mario Mansour & Carole Nakhle Fiscal Stabilization in Oil and Gas Contracts: Evidence and Implication, pp. 12-11 (The Oxford Institute for Energy Studies, January 2016) ׁ(להלן Mansour & Nakhle); Margarita T.B Coale Stabilization Clauses in International Petroleum Transactions 30 Denv. J. Int'l L. & Pol'y 217, 221-222 (2001-2002) (להלן Coale). מכאן חשש המשקיעים משינוי רגולטורי עתידי, אשר יפגע ביכולתם להרויח מהשקעתם; כך במיוחד, כיון שבשלב בו עלולה המדינה לבצע שינוי רגולטורי שיפגע ברווחיות המשקיעים, עלויות ההשקעה במצבורי הגז יהיו בגדר עלות שקועה (Sunk Cost), דהיינו עלות שהושקעה ולא ניתן להשיבה עוד. כיון שבשלב זה, מבחינה כלכלית, עדיף יהיה למשקיעים להפיק את הגז כל עוד הכנסותיהם יעלו על עלות ההפקה המשתנה – להבדיל מעלות ההשקעה הכוללת, ובה גם עלויות ההקמה הראשוניות – חשש החברות הוא שהמדינה תוכל להחריף את הרגולציה, שכן תדע כי גם לאחר החרפה זו, סביר שימשיכו המשקיעים להפיק את הגז תוך גריפת רווח מסוים, גם אם זה קטן מזה שהיו מרוויחים טרם השינוי הרגולטורי (Mansour & Nakhle, at p. 11).

 

צח.          ניתן לחלק את פסקאות היציבות השונות לשני סוגים עיקריים: "תניות 'הקפאה'" (Freezing Clauses); ו"תניות איזון כלכלי" (Economic Equilibrium או Economic Balancing) (ראו Ruggie, at pp.4-9; Mansour & Nakhle, at pp.14-16; Peter D. Cameron Stabilization in Investment Contracts and Changes of Rules in Host Countries: Tools for Oil and Gas Investors, pp. 28-36 (Association of International Petroleum Negotiators, 2006) (להלן Cameron).

 

צט.          תניות הקפאה: כשמן כן הן – תניות המבקשות להקפיא את הרגולציה הקיימת ביחס להתקשרויות עם חברות האנרגיה, ולמנוע מהמדינה להחיל על ההתקשרויות הללו רגולציה חדשה. תניות ההקפאה נחלקות, ככלל, לשני סוגים עיקריים:

 

(1)      תניות הקפאה מלאה: מטרתן להחריג את ההתקשרות בין חברת האנרגיה למדינה מכל חקיקה עתידית. לפי המידע שמציג Cameron, כך למשל נקבע בחוזה עליו חתומה ממשלת תוניס עם אחת מחברות האנרגיה:

 

"The Contractor shall be subject to the provisions of this Contract as well as to all laws and regulations duly enacted by the Granting Authority and which are not incompatible or conflicting with the Convention and/or this Agreement. It is also agreed that no new regulations, modifications or interpretation which could be conflicting or incompatible with the provisions of this Agreement and/or the Convention shall be applicable (Model Production Sharing Contract, 1989, Art., 24.1, as seen in Cameron, at p. 30; emphasis added – E.R)".

 

 

(2)      תניות הקפאה חלקית: מטרתן להחריג את ההתקשרות בין חברת האנרגיה למדינה מחקיקה עתידית בתחומים ספציפיים, בדרך כלל בתחום המסים. תניות אלה נפוצות יותר מאשר תניות ההקפאה המלאה. כך למשל נקבע בחוזה עליו חתומה ממשלת צ'ילה עם אחת מחברות האנרגיה:

 

"The tax regime, benefits, privileges and exemptions provided in any of the articles hereof, which shall be recorded in the special operation contract, shall remain invariable for the duration thereof" (Decree-Law 1089 of 1975, Art 12 and 12.1, as seen in Cameron, at p. 30).

 

 

           תניות דומות ניתן למצוא בהסכמים שבין חברות האנרגיה לבין המדינה בקמבודיה, אנגולה, בוליביה, וקזחסטן (Cameron, at p. 28). ניתן אל לב כבר כאן, מבלי לפגוע, כי בדוגמאות אלה עסקינן במדינות מתפתחות.

 

ק.             עוד ייאמר, כי מן הספרות האקדמית והמחקרים השונים עולה, שבשנים האחרונות הולך ופוחת השימוש בפסקאות הקפאה על סוגיהן, וחוזי השקעה מודרניים לרוב נעדרים פסקאות מעין אלה; בהמשך לכך, הדעה הרווחת בקרב העוסקים בתחום היא כי יש לחדול מעשיית שימוש בתניות אלה (Ruggie, at p. 40; וראו גם Cameron, at pp. 51, 95-96). הסיבה המרכזית לכך, כך נראה, היא שבחלק ניכר מן המדינות אין לתניות ההקפאה תוקף חוקי מחייב נוכח כבילת שיקול הדעת העתידי של הריבון:

 

"In most countries (including the UK, for example), the executive cannot give binding commitments about taxes or rates of taxation in the future. Indeed, it can be assumed that in every country the sovereign retains the power – in spite of any laws or contracts to the contrary – to enact laws that legally will ‘trump’ previous laws (and contracts) and that attempts to ‘freeze’ a petroleum contract will be unenforceable" (Cameron, at p. 13; See also Ruggie, at p. 35; Coale, at p. 224)

      

 

           אין זה מפתיע איפוא שככלל, מדינות ה-OECD אינן כוללות פסקת הקפאה בהתקשרויותיהן עם חברות האנרגיה (Ruggie, at p. 19; Mansour & Nakhle, at p. 13).

 

קא.          תניות איזון כלכלי: מדובר בגירסה מודרנית יותר של תניית יציבות, אשר אינה מונעת החלת רגולציה חדשה על הסכמים קיימים, אלא קובעת "תג מחיר" בצידה; דהיינו, המדינה אינה כובלת באופן הרמטי את שיקול דעתה העתידי, אלא מתחייבת לפצות את חברות האנרגיה בגין שינויים רגולטוריים אפשריים. בחלק מן המקרים, מדובר באיזון כלכלי מלא, דהיינו פיצוי מלא על כל שינוי רגולטורי; ובמקרים אחרים מדובר באיזון כלכלי חלקי, כאשר נגרם למשקיע נזק מעל סכום מסוים, או כאשר מדובר בשינוי רגולטורי בנושאים מסוימים, לרבות איכות הסביבה, בטיחות ועוד (Ruggie, at pp. 7-8; Cameron, at pp. 31-36). חלק מן התניות מסוג זה קובעות מנגנון של משא ומתן, דהיינו כי במקרה של שינוי רגולטורי יפתחו הצדדים את החוזה למשא ומתן מחודש, כדי למצוא איזון כלכלי נקודתי. כך למשל, קובע ההסכם בין מצרים לבין אחת מחברות האנרגיה:

 

“In case of changes in existing legislation or regulations applicable to the conduct of Exploration, Development and production of Petroleum, which take place after the Effective Date, and which significantly affect the economic interest of this Agreement to the detriment of CONTRACTOR or which imposes on CONTRACTOR an obligation to remit to the A.R.E. (Arab Republic of Egypt) the proceeds from sales of CONTRACTOR’s Petroleum, CONTRACTOR shall notify EGPC (the NOC) of the subject legislative or regulatory measure. In such case, the Parties shall negotiate possible modifications to this Agreement designed to restore the economic balance thereof which existed on the Effective Date.

 

The Parties shall use their best efforts to agree on amendments to this Agreement within ninety (90) days from aforesaid notice." (Concession Agreement of 2002 for Petroleum Exploration & Exploitation between Egypt & the Egyptian General Petroleum Corporation & Dover Investments Limited, as seen in Cameron, at pp. 32-33; emphasis added – E.R).

 

 

קב.          עוד יוער, כי בחלק מהמדינות מוענקת יציבות נוספת לחוזי ההתקשרות באמצעות עיגונם של חוזי ההתקשרות בחוק על-ידי הפרלמנט הרלבנטי; כך למשל נעשה באזרבייג'אן, מצרים, צ'אד וצ'ילה. החוק, ככל חוק, ניתן כמובן לשינוי, אולם ההנחה היא שהדבר מעניק יציבות מסוימת נוספת לחוזים הקיימים (Cameron, at p. 39).

 

קג.           לסיכום חלק זה יודגש, כי ניכר מן הכתיבה האקדמית, שהמדיניות של הכללת תניות יציבות בהתקשרויות עם חברות האנרגיה, בעיקר מסוג הקפאה, היא נחלתן של מדינות מתפתחות; כפי שמציינת Coale, מדובר לשיטתה ב-"Quasi States", דהיינו מדינות בהן שלטון החוק רעוע, אשר מערכת המשפט בהן אינה עומדת בסטנדרטים מערביים של עצמאות ההליך השיפוטי, הליך הוגן, היעדר שחיתות וכיוצא באלה (Coale, at p. 223).

 

קד.          יתרה מכך, נדמה שבמדינות ה-OECD מעיקרא אסדרת תחום האנרגיה נעשית לרוב באמצעות רגולציה כללית, ואינה נתפרת למידותיה של חברה זו או אחרת לאחר משא ומתן פרטני:

 

"One of the curiosities of stabilization clauses is that no developed country will offer them to investors… Developing countries tend to negotiate individual contract terms, whereas in the OECD the content of contracts or licenses is scarcely affected by any negotiations between IOCs [International Gas Companies – E.R] and host governments, since the terms on offer are largely standardized" (emphasis added – E.R; Mansour & Nakhle, at p. 13).

 

           באותן מדינות מפותחות, מביא המשקיע בחשבון שיתכן כי הרגולציה, ובעיקר המשטר הפיסקלי, ישתנו באופן שישפיע על רווחיו העתידיים, כפי שאכן אירע, למשל, באנגליה, ארצות הברית (אלסקה) וקנדה (אלברטה). כפי שמציינים Cameron & Kellas, כאשר המדינה מודיעה על שינוי במשטר הפיסקלי, המשקיעים לרוב מודיעים כי יפחיתו את השקעתם; אולם בסופו של יום – "This does or does not happen" (Peter Cameron & Graham Kellas Contract and Fiscal Stability: Rhetoric and Reality, at p. 8 (Wood Mackenzie & CEMLP (2008).).

 

קה.          ענייננו שלנו, ולכך נגיע בהמשך בפירוט, בתניית יציבות מסוג הקפאה חלקית, שנקבעה לאחר משא ומתן פרטני עם חברות הגז במסגרת דיוני צוות קנדל­. אלא, כאמור, שבשוני מסוים מן הדוגמאות שהובאו מעלה, התניה נקבעה במסגרת החלטת ממשלה ולא במסגרת חוזה. השאלה המרכזית בענייננו היא האם היה בסמכותה של הממשלה לקבוע חלק זה במתוה הגז. לטענת העותרות, הדבר היה מחוץ לסמכות הממשלה, שכן עומד בניגוד לעקרון בסיסי במשפט המינהלי – איסור כבילתו של שיקול הדעת המינהלי. טרם נידרש להחלת העיקרון בנסיבות ענייננו, נעמוד תחילה על טיבו.

 

האיסור על כבילת שיקול הדעת המינהלי

 

קו.           עקרון יסוד במשפט המינהלי אוסר על כבילת שיקול הדעת המינהלי (בג"ץ 30/51 י' בלבן נ' עירית תל-אביב פ"ד ו' 257 (1952); בג"ץ 297/82 ברגר ואח' נ' שר הפנים, פ"ד לז(3)29 (1983); בג"ץ 900/06 אל-על נתיבי אויר לישראל בע"מ נ' שר התיירות (2006)). משמעות העיקרון היא משמוענקת לרשות המינהלית סמכות, חלה עליה חובה מתמשכת לשקול את הצורך בהפעלתה, ואל לה לקבל החלטה מראש לגבי העמדה שתחזיק בה בעתיד באשר לאופן הפעלתה. אחת הנפקויות המעשיות של חובת הרשות להפעיל שיקול דעת היא שהרשות אינה יכולה להתחייב מעיקרא שלא לשנות את עמדתה; וכפי שנקבע: "הכל מודים והכל יודעים שאין הרשות יכולה להצר או לוותר על סמכויותיה החוקיות, למשל, לגבות מסים או להעלותם..." (בג"ץ 298/70 ה' ג' פולק בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד כה(2) 3, 8, השופט ויתקון (1971); ההדגשה הוספה – א"ר); ואם עשתה כן – "לכל התחייבות כזו אין תוקף" (בג״צ 594/78‏ אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשיה, המסחר והתיירות, פ"ד לב(3) 469, פסקה 4 לפסק דינו של השופט (כתארו אז) יצחק כהן (1978); ראו גם דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 202-201 (2010) (להלן ברק-ארז א)). דברים אלה מעוגנים בצרכי ממשל מובהקים, וגם בשכל הישר. אין פירושם שהרשות משילה מעצמה את חובת ההגינות (ראו בג"צ 4445/02 מור נ' ראש עיריית הרצליה, פ"ד נו(6) 900, 911 (2002); בג"צ 4284/08 ‏שמואל קלפנר נ' חברת דואר ישראל בע"מ, פ"ד סג(3) 766, פסקה ל"ו (2010); ע"א 7275/10 הועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות תשס"ה נ' שקד, פסקה ל"ה (2011)). כללם של דברים, כדברי ר' משה חיים לוצאטו (רמח"ל) בעל מסילת ישרים בפרק כ' ("משקל החסידות"), "... צריך לפנות כה וכה לכל הצדדים שיכול שכל האדם לראות, עד שידון באמת איזה יכשר יותר, העשיה או הפרישה".

 

קז.           דהיינו, כבילה גורפת מראש, של שיקול דעתה של הרשות המינהלית, ללא הותרת דרך מעשית וסבירה לשיקול ענייני ופרטני בעתיד של כל סוגיה רלבנטית, הטעונה עיון ובחינה בהתאם לצרכי השעה המשתנים, אינה יכולה לעמוד, וכאשר נעשה כך, נקבע בבית משפט זה כי התחייבויות אלה משוללות תוקף; זאת, שכן "הבטחה מראש שלא להפעיל סמכות משמעותה כי בעל סמכות לא יוכל להשתמש בה, אף אם הנסיבות ידרשו זאת, שהרי כבל ידיו מראש. בכך מתרוקנת הענקת הסמכות מתוכנה וממטרתה" (בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 404, 419, הנשיא שמגר (1993); וראו גם בג"ץ 816/98‏ אמינוף נ' אלטלף, פ"ד נב(2) 769, 809 (1998)).

 

קח.          ודוק, ברי כי הן הבטחות מינהליות והן הסכמים שהרשות היא צד להם, כובלים מהותית, במידת מה, את שיקול דעתה של הרשות (זמיר ב, בעמ' 1092; דפנה ברק-ארז משפט מינהלי, כרך ג – משפט מינהלי כלכלי 313-311 (2013) (להלן ברק-ארז ג)). בהמשך לכך, כאשר הרשות נותנת הבטחה מינהלית שלא תפעיל סמכות מסוימת בנסיבות מסוימות, עלולה להיווצר הסתמכות או ציפיה לגיטימית אצל מקבלה לקיום הוגן של ההבטחה. עם זאת הבטחה מינהלית, כמו גם חוזה, אינם יכולים לפטור את הרשות מן החובה לשקול אם ראוי שתפעיל את סמכותה, אף בניגוד להתחייבות שנתנה (זמיר ב, 1092); על המשמעויות הנובעות מכך. באשר לחוזים הוכרה הלכת ההשתחררות (ע"א 4893/14 זועבי נ' מדינת ישראל, פסקאות 46-45 (3.3.16); בג"ץ 6133/14 גורביץ נ' כנסת ישראל, פסקה ס"ג (2015); ברק-ארז ג, בעמ' 237; ג' שלו חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית פרק 6 (תש"ס); וראו על המתח בין דיני החוזים והמשפט המינהלי: עע"ם 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון, פסקאות י"ח - כ"א (2011)), כך שתוקפן של התחייבויות חוזיות של הרשות המינהלית, המגבילות החלטות עתידיות, כפופות להכרה בכוחה של הרשות להשתחרר מחוזה כאשר האינטרס הציבורי מחייב זאת.

 

קט.          לשיטת הצדדים – כפי שהובהר הן על-ידי המדינה בתגובתה והן על-ידי חברות הגז במעמד הדיון – פסקת היציבות, כחלק ממתוה הגז, עולה כדי הבטחה מינהלית, ולא כדי חוזה. נרחיב איפוא מעט על מסגרת נורמטיבית זו.

 

קי.           כארבעה עשורים חלפו מאז הוכרה דוקטרינת ההבטחה המינהלית בשיטת משפטנו. בפסק הדין בעניין סאי-טקס, קבע השופט ברנזון, בפשטות ראויה לציון, כך:

 

״המצב הוא פשוט וברור ואינו מעורר שום קושי. ניתנה הבטחה ואין סיבה שלא לקיימה ככתבה וכלשונה... כלל גדול הוא שרשות ציבורית חייבת לכלכל את מעשיה בתום-לב, כלומר לנהוג ביושר ובהגינות ביחסיה עם האזרח. ואם במישור הפרטי, לפי סעיפים 12 (א) ו-39 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973, חייב אדם, במשא-ומתן לקראת כריתת חוזה ובקיום של חיוב הנובע מחוזה. לנהוג בתום-לב, רשות ציבורית בענינים שבינה לבין האזרח לא-כל-שכן״ (בג״צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, ל(1) 673, 676 (1975) (להלן עניין סאי-טק)).

 

קיא.        בהמשך נתחמה ההלכה ונקבעו גדרותיה, וכיום ניתן לראות הבטחה מינהלית כתקפה ואת הרשות כמחויבת לקיימה, אם עומדת היא בחמשת התנאים המצטברים הבאים: ראשית, ההבטחה ניתנה בסמכות; שנית, הייתה כוונה ליתן הבטחה בעלת תוקף משפטי; שלישית, ההבטחה מפורשת; רביעית, היא בת ביצוע; חמישית, אין צידוק חוקי לשנות את ההבטחה או לבטלה (בג״צ 594/78‏ ‏אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשיה, המסחר והתיירות, פ"ד לב(3) 469, 474 (1978); בג״צ 142/86 ״דישון״ כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ׳ שר החקלאות, פ״ד מ(4) 523, 530-528 (1986); בג״צ 585/01 קלכמן נ׳ ראש המטה הכללי, פ״ד נח(1) 694, 707-706 (2003); וראו גם אלכס שטיין ״הבטחה מינהלית״ משפטים י״ד 255, 270 (תשמ״ה)).

 

קיב.        דהיינו, בסיס ההבטחה המינהלית, מחזיר אותנו, מטבע הדברים וכמפתח משפטי, לשאלת הסמכות. ויודגש, ונדמה כי הדברים מובנים מאליהם, כי מדובר בסמכות על-פי דין, ואין די בהסכמה בין הרשות לבין הפרט כדי לפתור היעדרה של הסמכה חוקית (בג"ץ 1635/90 יוסף ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה, מר יצחק שמיר, פ"ד מה(1) 749, 849-848 (1991); בג״צ 1640/95 אילנות הקריה בע״מ נ׳ ראש עיריית חולון, פ״ד מט(5) 582 (1996); בג"ץ 816/98‏ אמינוף נ' אלטלף פ"ד נב(2) 769, 809 (1998); בג״צ 4156/95 עיזבון המנוחה לילי דנקנר ז״ל נ׳ מנהל רשות העתיקות פ״ד נב(4) 774 (1998); ברק-ארז ג, בעמ׳ 261-262). ואכן, לא אחת דחה בית משפט זה טענות בדבר קיומה של הבטחה מינהלית, משנמצא כי הגורם שנתן את ההבטחה הלכאורית, עשה כן בחוסר סמכות (בג״צ 594/78‏ אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשיה, המסחר והתיירות, פ"ד לב(3) 469, 474 (1986); בג״צ 714/06 זיו נ׳ ראש אגף התקשוב בצה״ל, פסקה י׳ (2007); עע״מ 4897/06 בוקובזה נ׳ עיריית ירושלים, פסקה 15 לפסק דינו של השופט פוגלמן (2008); בג״צ 3579/08 שבתאי שבו נ׳ צבא ההגנה לישראל (2008); ע״א 6705/04 בית הרכב בע״מ נ׳ עיריית ירושלים, פ״ד סג(2) 1, 68-67 (2009); ע״א 9073/07 מדינת ישראל נ׳ אפרופים שיכון וייזום (1991) בע״מ, פסקה 32 לפסק דינה של השופטת חיות (2012); ע״א 739/13 בן ציון נ׳ המועצה המקומית אבן יהודה, פסקה י״א (2014)); ואולם, בית המשפט עלול להידרש לפתרונות שונים, אשר יתנו מחד גיסא משקל לכך שאין מדובר בהבטחה מינהלית כהלכתה, ומאידך גיסא לחובתה הכללית והברורה של רשות מינהלית לנהוג בהגינות ולהימנע ממתן הבטחות ללא כיסוי (בג״צ 9634/08 מועצה אזורית חוף השרון נ׳ שר הפנים, פסקאות 30-29 לפסק דינה של השופטת ארבל (2009); ע״א 9073/07 מדינת ישראל נ׳ אפרופים שיכון וייזום (1991) בע״מ, פסקה 40-39 לפסק דינה של השופטת חיות (2012); ע״א 739/13 בן ציון נ׳ המועצה המקומית אבן יהודה, פסקה י״ב (2014)).

 

קיג.         כאשר נמצא כי ההבטחה ניתנה בסמכות, מאפשרים דיני ההבטחה המינהלית – בדמיון מסוים להלכת ההשתחררות החוזית עליה עמדנו מעלה – שינוי ההבטחה או חזרה ממנה, בעיקר נוכח קיומו של "צידוק חוקי" או "טעם ענייני סביר" המצדיקים חזרה מן ההבטחה (עניין סאי-טקס, בעמ' 676; בג"ץ 250/78‏ דניאל אביוב נ' שר החקלאות, פ"ד לב(3) 742, 748-747 (1978); ע"א 3604/13 מנהל רשות המסים נ' יגאל צבי אייזינגר, פסקה 18 לפסק דינו של השופט מזוז (2015)). אולם, ברי כי אפשרותה של הרשות לחזור בה מהבטחה שניתנה אינה בלתי מוגבלת, ויתכן כי חזרתה מאותה הבטחה, נוכח הסתמכות מושא ההבטחה, תעלה כדי חוסר סבירות בנסיבות המקרה; כך, שכן "עצם ההכרה בכך שהחלטות שלטוניות אינן סופיות אין פירושה כמובן שהרשות השלטונית רשאית בכל עת ובכל תנאי לשנות מהחלטותיה. סמכות לחוד ושיקול דעת לחוד" (שם, בפסקה 19 לפסק דינו של השופט מזוז (2014); וראו גם בג"ץ 3406/91 בבלי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מה(5) 1, 11-10 (1991)). בנוסף, אין לכחד, כי יתכן שהחשש מפני ההשלכות של הפרת הבטחה או ההסכם יהוה שיקול משמעותי בהחלטת הרשות המינהלית האם להשתחרר מן ההתחייבות, ובשיקול זה כשלעצמו יהא כדי לכבול את שיקול דעתה במידת מה. ואולם, מטבע הדברים, עדיין נותר לרשות גם בכגון דא מרחב שיקול דעת רחב מזה המוקנה לה במצב בו היא מתחייבת, מעיקרא, שלא להפעיל את שיקול דעתה, התחייבות שכאמור אין הרשות מוסמכת להעניק ולכן אינה עולה כדי הבטחה מינהלית מחייבת. נציין בהקשר זה, כי לא נעלמה מעינינו חוות הדעת המשפטית האמריקנית שהוגשה על-ידי המדינה בדבר ההשלכות שעלולות – או שלא עלולות – להיות לשינוי מדיניות עתידי בבחינת הדין הבינלאומי; וכן ראו בהקשר זה המאמר אליו הפנה עו"ד מיכאלי – Todd J. Grierson-Weiler and Ian A. Laird Standards of Treatment The Oxford Handbook of International Investment Law 259 (Edited by Peter Muchlinski, Federico Ortino, and Christoph Schreuer, 2008) ; אולם משהגענו לתוצאה אליה הגענו, ועל כך להלן, איננו מוצאים להידרש לשאלת השלכות הדין הבינלאומי על המקרה נשוא ענייננו.

 

קיד.        ושעמדנו על אלה, נחזור לענייננו שלנו, ונשאל – האם הייתה הממשלה מוסמכת לקבוע את פסקת היציבות במסגרת החלטת הממשלה?

 

פסקת היציבות בהחלטת ממשלה 476

 

קטו.        כפי שצוין בראשית הפרק, פסקת היציבות מעניקה לחברות הגז יציבות בשלושה נושאים קונקרטיים: האחד, תחום המס, בהמשך לחקיקתו של חוק מיסוי רווחי נפט; השני, מכסות הייצוא, כפי שנקבעו בהחלטת ממשלה 442; והשלישי, תחום ההגבלים העסקיים, כפי שנקבע במתוה עצמו, מתוקף סמכות השר לפי סעיף 52 לחוק. באשר לשלושת התחומים הללו נקבעה הוראת יציבות דומה:

 

"הממשלה לא תיזום שינויים מהותיים בנושאים האמורים. הממשלה אף תתנגד להצעות חוק פרטיות בעניינים אלה ככל שאלה יבקשו לבצע שינויים כאמור. אם יאושר חוק שתחילתו בהצעת חוק פרטית המהוה שינוי מהותי כאמור, למרות התנגדות הממשלה, אזי הממשלה תקדם, בסמוך לאחר מכן, הצעת חוק ממשלתית לביטול השינוי המהותי" (זהו הנוסח המתייחס לתחום מכסות הייצוא ותחום ההגבלים העסקיים בסעיף 5(ג) כאמור; נוסח דומה נקבע כאמור ביחס לתחום הפיסקלי בסעיף 5(א)).

 

           ובהמשך, כל עוד יעמדו החברות בתנאים שנקבעו במתוה, מובטח להן כי היציבות תישמר למשך עשור מיום קבלתה של החלטת הממשלה (סעיף 6(א)).

 

קטז.        העותרות טוענות כאמור, כי פסקת היציבות, באופן בו נוסחה, כובלת את שיקול דעתה של הממשלה והממשלות הבאות אחריה באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הכלל האוסר כאמור על כבילתו של שיקול הדעת המינהלי. המדינה טוענת, מנגד, כי הדבר מצוי בסמכותה הטבועה של הממשלה כרשות מבצעת; ומכל מקום מדובר בהבטחה מינהלית שתוכל הממשלה או זו שלאחריה לחזור ממנה, בהתאם להלכות שנקבעו בבית משפט זה. המדינה גם מפנה לשתי החלטות ממשלה דומות – לשיטתה – אשר גם בהן נקבעו מעין תניות יציבות, ועל כך בהמשך. חברות הגז סבורות, כי פסקת היציבות נדרשת נוכח חוסר הודאות הרגולטורי בישראל והצורך למשוך השקעות בינלאומיות; עוד הובהר – אם לא למעלה מזה – בהקשר זה, כי שינוי הוראות היציבות הרגולטורית על-ידי בית משפט זה, ישמוט את הבסיס מתחת למתוה כולו.

 

           כפי שציינו מעלה, ענייננו בתניית יציבות מסוג הקפאה חלקית; דהיינו, במסגרתה מבקשת הממשלה להקפיא את הרגולציה הקיימת החלה על חברות הגז, בשלושה תחומים קונקרטיים – פיסקלי, מכסות הייצוא וההגבלים העסקיים – למשך תקופה של עשור. במאמרו, מתייחס ד"ר יואב פלדמן מחטיבת המחקר בבנק ישראל לפסקת היציבות, ומציין כי "אמנם רצוי שהסביבה העסקית-רגולטורית תהיה יציבה, אך התחייבות משפטית של הממשלה שלא לשנות את הכללים בענף למשך שנים ארוכות עלולה לפגוע ביכולתה לנהל את משק הגז לנוכח שינויים שעשויים להתרחש בו" (י' פלדמן מדיניות הממשלה בענף הפקת הגז הטבעי: שבע שנים לאחר תגלית 'תמר' 15-14 (בנק ישראל – חטיבת המחקר, מרץ 2016)).

 

קיז.         עוד נביא בהקשר זה את דבריו של עו"ד אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (עניינים כלכליים-פיסקליים), אשר לקח חלק בצוות קנדל שגיבש כאמור את המתוה וכן הופיע לפנינו כנציג הבכיר מטעם היועץ המשפטי לממשלה, אולם בעבר הלא רחוק השמיע עמדה שונה ביחס לאפשרות השימוש בתניות יציבות, בשתי הזדמנויות מרכזיות. אין לי ספק ביושרתו, ובכך שדבריו שיקפו את אמונתו בכל מקרה רלבנטי, אך ראוי להביאם בהקשר המשפטי.

 

           כך, בחוות דעת שהוגשה לבחינת המדיניות הפיסקלית הנהוגה בישראל בתחום חיפושי הנפט והגט הטבעי ביום 3.1.10, כתב עו"ד ליכט כך:

 

"היזמים בעולם מנסים לקנות 'יציבות' בעיקר באמצעות חוזים הכוללים תניות הכובלות את שיקול דעתן של המדינות ומונעות מהן לשנות את ההסדרים הפיסקאליים. כאמור, חוזים אלה נהוגים בדרך כלל במדינות מתפתחות. במדינות מפותחות, ובעיקר מדינות החברות ב-OECD, סעיפי יציבות כאלה אינם מקובלים. זאת, כיון שמדינות מפותחות מסרבות לכבול את שיקול דעתם של המחוקקים" (שם, בעמ' 27).

 

           בנוסף, בחוות דעת שהוגשה לחברי הועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק המדינה המתקבל בעד השימוש של גורמים פרטיים במשאבי טבע לאומיים ביום 15.5.14, כתב המשנה ליועץ המשפטי כך:

 

"פרשנות של מי"ה [מפעלי ים המלח – א"ר] לפיה שטר הזיכיון חוסם את המס המוצע על ידי הועדה מבקשת למעשה לראות בשטר הזיכיון כ'הסכם יציבות' לגבי משטר המס שיחול עליה ('stability clause'). פרשנות כזו של שטר הזיכיון, אם תתקבל, מביאה את המציאות המשפטית החלה בין המדינה ובין מי"ה למציאות המאפיינת חלק מן המדינות המתפתחות המאופיינות במערכת משפט שאינה יציבה. במדינות מתפתחות מעין אלה ניתנו לגורמים העוסקים בפיתוח ובהפקה של משאבי הטבע 'הסכמי יציבות' מן הסוג שאליו מכוונת מי"ה. אלה התנו על סמכותה של המדינה לשנות אמ מדיניות המס שלה תוך מתן הטבות מפליגות לאותם גורמים. מדינות המערב ובכלל ישראל מסרבות לפעול בדרך זו המביעה חוסר אמון בשיטה הדמוקרטית וכובלת ממשלות ופרלמנטים לשנים רבות. לא ניתן לקבל פרשנות כזו המציבה את ישראל בחזית אחת עם מדינות העולם השלישי" (שם, בעמ' 35-34).

 

דבריו של המשנה ליועץ המשפטי בשתי ההזדמנויות עולים בקנה אחד עם שאמרנו בפרק המבוא לחלק זה, כי תניית יציבות היא, ככלל, נחלתן של מדינות מתפתחות, בעוד שמדינות מפותחות אינן מציעות אותה למשקיעים, בין היתר מהסיבה העולה מדבריו כאן – שתניית יציבות "מביעה חוסר אמון בשיטה הדמוקרטית וכובלת ממשלות ופרלמנטים לשנים רבות". יוער לשם ההגינות, כי הדברים נאמרו, בחוות דעתו הראשונה, בהקשר החוזי, ואילו בחוות דעתו השניה, בהקשר של זכיונות. ואולם, אף שיתכן שיש הבדל משפטי מסוים בין השניים לבין החלטת ממשלה כבענייננו, נדמה כי הרציונל נותר זהה, נוכח חלותם של עקרונות יסוד במשפט המינהלי על כל סוגי ההתחייבויות בהן נקשרת הרשות (ראו מעלה, למשל, לעניין חוזה רשות אל מול הבטחה מינהלית).

 

קיח.        היועצת המשפטית של ועדת הכלכלה של הכנסת, עו"ד אתי בנדלר, בחוות דעתה לועדה מיום 20.7.15 לעניין המתוה הקונקרטי, אמרה את אלה (ויוער מנגד, כי הכנסת עצמה בתגובתה לעתירות נשוא העניין לא מצאה להגיב לגוף טענת היציבות):

 

"מטבע הדברים, כל יזם, באשר הוא, מעוניין להבטיח לעצמו סביבה רגולטורית יציבה, אלא אם כן מדובר בשינוי רגולטורי המקל או מיטיב עמו. הדברים מקבלים משנה תוקף ככל שהסכומים שיזם משקיע משמעותיים יותר. אבל, עקרון יסוד במשפט המינהלי הוא איסור על כבילת שיקול הדעת של הרשות המינהלית" (שם, בעמ' 2).

 

ובהמשך:

 

"הוראות היציבות בניסוחן המוצע, שאין ספק כי הן חריגות ביותר, משנות את האיזון העומד בבסיס הכללים לחזרה מהבטחה מינהלית, ומעניקות מראש משקל גדול יותר לאינטרסים של היזמים. הוראות אלה מביאות לכך שהרף להוכחת הצידוק החוקי לחזרה מההבטחה עלול להיות גבוה עד גבוה מאוד. מכאן שאין ספק שיש בהוראות אלה אפקט מצנן והגבלה משמעותית על יכולת הממשלה לפעול בסטייה מהמתוה במשך תקופה ארוכה מאוד שלגביה הובטחה יציבות רגולטורית" (שם, בעמ' 4; הדגשה במקור – א"ר).

 

 

אשר להגבלת הרשות המחוקקת, ציינה עו"ד בנדלר כך:

 

"למרות שעל פניו הוראות היציבות שבמתוה אינן מגבילות את שיקול הדעת של המחוקק, אלא רק של הממשלה, בפועל התנגדות הממשלה להצעת חוק פרטית מסכלת במידה רבה מאוד את יכולת חברי הקואליציה בכנסת לחוקק, אם בכלל. למעשה יש כאן כבילה כמעט מוחלטת של יכולת המחוקק לחוקק, ולפיכך טענה כאילו לא מדובר בהוראת היציבות האמורה בכבילת שיקול הדעת של המחוקק יש בה משום היתממות" (שם, בעמ' 6).

 

קיט.        ומשעמדנו על עיקר הדברים, הגיעה עת ההכרעה, ואנו נדרשים אליה בדחילו וברחימו בהכרת המונח בכף, ובמישור המשפטי, בלא הבעת דעה על המתוה לגופו, כפי שכבר ציינו. סבורני, כי תניית היציבות, באופן בו עוצבה, מפרה במובהק את הכלל האוסר על כבילת שיקול הדעת המינהלי. עלינו להביט אל מהות הדברים. הרצון ביציבות רגולטורית, אמיתי ככל שיהא, אין בו כדי לשנות כללי יסוד בשיטת המשפט הישראלית וליתן בידי הממשלה כוח שאינו נתון לה מעיקרא. אכן, כפי שציינה המדינה בתגובתה ובדיון, "הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה" (סעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה), ומכאן סמכותה לקבל החלטות ולבצען. אולם כפי שציינו מעלה, כאשר מוקנית לרשות סמכות בחוק, הסמכות מקימה בצידה חובה – חובת הפעלת שיקול הדעת; ובפשטות, אין בסמכותה של הממשלה להחליט שלא להחליט. לטעמי, הדברים אמורים ביתר שאת כאשר מדובר בנושא המצוי – יהיו הסיבות אשר יהיו – במחלוקת פוליטית של ממש, וכאשר הרשות המבצעת מבקשת לכבול את שיקול דעתה של ממשיכתה, אשר ייתכן שהרכבה והאידיאולוגיה שבה היא מחזיקה, יהיו שונים משל זו הנוכחית; לשון אחר, הדבר עלול לעלות כדי כבילת שיקול דעתה של הממשלה הבאה בנושאים העומדים במרכז השיח הפוליטי, תוך חיוב הממשלה לפעול בניגוד למטרות ששמה לעצמה לקדם ולשמן נבחרה. הקושי המובנה מדבר בעדו.

 

קכ.          יתרה מכך, סבורני כי יש ממש בטענת העותרות שהוראות המתוה כובלות לא רק את ידיה של הממשלה – ושל הממשלות העתידות לבוא – אלא גם את ידיה של הרשות המחוקקת. הוראות המתוה קובעות, כאמור, כי הממשלה תתנגד לכל הצעת חוק פרטית שתועלה בכנסת, וכן תיזום הצעת חוק נגדית במקרה שהצעת החוק הפרטית תעבור. מדובר בהגבלה ממשית של יכולתה של הרשות המחוקקת לחוקק – ראשית, במציאות הפוליטית הישראלית, הצעת חוק אשר נתקלת בהתנגדות ועדת השרים לענייני חקיקה, דהיינו התנגדות הממשלה, סיכוייה לעבור אינם גבוהים; משהמתוה נשוא ענייננו קובע מראש, מבלי בחינתן של הצעות החוק לגופן, כי הממשלה תתנגד להצעות החוק הללו, יש בכך, בפועל, כדי לכבול במהות את שיקול דעתה של הכנסת נוכח המשמעת הקואליציונית המופעלת פעמים רבות, במיוחד כאשר מדובר בנושאים רגישים מבחינה פוליטית. יאמר האומר, הלא הכנסת ריבונית ותוכל לחוקק חרף ההתחייבות; להלכה כן, אך למעשה – כאמור – ההגבלה קיימת בעליל. בהמשך לכך, קשה להלום את טענת המדינה בהקשר זה, לפיה סוגית המשמעת הקואליציונית היא סוגיה פוליטית ולכן אין מקום להתערבות בית המשפט. מדובר בחלק משיטת הממשל, במרקם היחסים בין הממשלה לכנסת, ואילו התעלמנו מכך היה הדבר מוביל לתוצאה בלתי חוקית, ה"רוכבת" על תשובות טכניות ולא מהותיות.

           בנוסף, התחייבותה של המדינה ליזום הצעת חוק נגדית, במקרה בו תצליח הכנסת לחוקק חוק שהחל כהצעת חוק פרטית, כובלת עוד יותר את ידי הכנסת – כאמור, בשיטה הישראלית לקואליציה רוב בבית הנבחרים, וכאשר מעוניינת היא – קל וחומר, כאשר היא מתחייבת – "ליזום הצעת חוק נוגדת", סבירות גבוהה כי גורלה נחרץ מראש. ער אני לעובדה שהממשלה אינה מתחייבת להעביר את הצעת החוק הנוגדת אלא אך ליזום אותה, אולם סבורני, בנסיבות, שהרציונל נותר זהה. גם כאן, העובדה כי מדובר בהתחייבות מראש וללא הותרת מקום להפעלת שיקול דעת, משמעה, הלכה למעשה, כבילת שיקול הדעת של הרשות המחוקקת, בנוסף לזה של הרשות המבצעת.

 

קכא.       המדינה אינה נותנת מענה ממשי לטענות בדבר כבילת שיקול הדעת, אלא טוענת כי בבוא היום תוכל לחזור בה מההחלטה, מעין פרפרזה מודרנית על דבריו בשעתו של ראש הממשלה המנוח לוי אשכול, שאולי נאמרו כדרכו בהומור: "הבטחתי אבל לא הבטחתי לקיים" (ראו י' גולדשטיין אשכול 499 (2003)). אלא שמלבד הפגם המוסרי-ציבורי שברמז לכגון דא, ואף אם נניח כי אין הכוונה לכך כל עיקר, יכולתה של הרשות לשנות מהבטחה שניתנה, נוכח צידוק חוקי או שינוי נסיבות בהתאם לשנקבע בפסיקה – וכאמור, מעיקרא מדובר באפשרות מוגבלת – עניינה בהבטחות מינהליות בהן הודיעה הרשות על האופן בו תפעל, או תממש את מדיניותה; ובהתאם, יתכן כי עם שינוי הנסיבות תבקש לשנות מדיניותה ולפעול אחרת. אלא שאין זה המקרה נשוא ענייננו. כאן, אין הרשות מתחייבת לפעול באופן מסוים, אלא שלא לפעול. דהיינו, המדינה מתחייבת מראש להתפרק משיקול דעתה השלטוני, והתחייבות אשר כזו אינה יכולה לעמוד. יתכן שכוונתה של הממשלה רצויה, אך כדברי ספר הכוזרי לר' יהודה הלוי (מהדורת יהודה אבן שמואל תשנ"ד, א'), "כוונתך רצויה אך מעשך אינו רצוי". רוצה לומר, גם אם המתוה הוא רצוי ומועיל או המירב שניתן להשיג לשיטת הממשלה, הדרך אינה מתקבלת משפטית, ועל כן ברצות הממשלה לאשר את המתוה בכללותו עליה לפנות לדרך חקיקה, ההסדר הראשוני, ועל כך יורחב בהמשך.

 

קכב.       נידרש עתה לשתי טענות קונקרטיות שמעלה המדינה לעניין הסמכות: תחילה טוענת היא, כי אין חולק שבסמכותה היה להתקשר עם חברות הגז באופן חוזי, במסגרת חוזי BOTBuild Operate Transfer; דהיינו, מתן חזקה לחברות הגז במאגרים לתקופה ארוכה, אשר לאחריהן תוכל המדינה להחזיר אליה את החזקה במאגרים, לאחר שאלה פותחו על-ידי החברות. לטענת המדינה, היה בחוזים מעין אלה כדי לכבול בפועל את שיקול דעתה באופן רחב יותר מאשר ענייננו, נוכח הקונסטלציה החוזית לעומת הקונסטלציה של הבטחה מינהלית; מכאן, נוכח סמכות הממשלה להתקשר בחוזה כאמור, ומקל וחומר, יש לראות בתניית היציבות בהחלטת הממשלה כזו שנקבעה בסמכות.

 

           קשה להלום טענה זו של המדינה. ראשית, מבלי להרחיב מעבר לנדרש בשלב זה, אסתפק בציון כי מעיקרא, הנחת המדינה לפיה באפשרותה לאסדר את תחום הגז הטבעי בכללותו במסגרת חוזי BOT ארוכי טווח עם חברות פרטיות, אינה חפה מקשיים, ומכל מקום בודאי אין מדובר, כטענת המדינה, בטענה שאין עליה מחלוקת; מבלי להקל ראש כמובן בפרויקט מנהרות הכרמל שנעשה באמצעות חוזה BOT ואליו, בין היתר, משוה המדינה את ענייננו, ברי כי אין הדבר זהה, או דומה כל עיקר, לאסדרת תחום הגז הטבעי בכללותו, הן בחשיבות הנושא במישור הלאומי ומורכבותו, הן בסכומי הכסף בהם מדובר והן בכך שהגז הוא משאב טבע מתכלה, להבדיל מכבישים אשר יוכלו לעבור לחזקת המדינה כמות שהם, לערך, גם כעבור תקופה ארוכה.

 

             שנית, כפי שציינו מעלה, חוזים עליהם חתומה המדינה כפופים הן למשטר הנורמטיבי של דיני החוזים והן לזה של המשפט המינהלי; ומכאן, כי גם בחוזים אלה לא ניתן יהיה לטעמי לקבל תצורה חוזית המונעת מן המדינה להפעיל את שיקול המדינה בהתאם לשינוי הנסיבות. ודוק, אינני מוצא להידרש, לעת זו, לטענות המדינה לפיהן היה בקונסטלציה של חוזה כדי לייצר התחייבות משמעותית יותר מצידה מאשר בהבטחה מינהלית; אסתפק בציון שההבחנה בדין הישראלי בין שני סוגי ההתחייבויות אינה הרמטית, וכך גם ההכרה במידת ההסתמכות השונה, אם בכלל, של מושא ההתחייבות בכל אחד מהם (ראו למשל ע"א 2553/01 ארגון מגדלי הירקות – אגודה חקלאית שיתופית נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 481, 490-489 (2005); ע"א 9073/07 מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ, פסקה 32 לפסק דינה של השופטת חיות (2012); ברק-ארז ג – בעמ' 325-322). לכך יש להוסיף שהחלטת הממשלה בענייננו עוצבה במידה רבה בדומה לחוזה של ממש, לאחר משא ומתן בין המדינה לחברות הגז, ויתכן – מבלי לטעת מסמרות, כמובן – שלדבר יהיו השלכות בבחינת ההסתמכות בעתיד.

 

קכג.        אשר להחלטות הממשלה הנוספות שמביאה המדינה לביסוס טענותיה: המדינה מפנה לשתי החלטות בהן יש, לפי הנטען, פסקאות יציבות דומות לענייננו. הראשונה, החלטה מספר יקר/13 של ועדת שרים לענייני יוקר המחייה, הריכוזיות ועידוד התחרותיות במשק מיום 28.7.14, אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 7.8.14 ומספרה 1960 (להלן ההחלטה הראשונה); השניה, החלטה 4060 מיום 1.1.12 בדבר פרויקט הגנות הקבע בים המלח, מימונו וביצועו, והגדלת התמלוגים המשולמים למדינה (להלן ההחלטה השניה). אכן, במסגרת שתי ההחלטות, יש התחייבות ממשלתית מסוימת ליציבות רגולטורית. אלא, שאין הנידון דומה לראיה: ראשית, מדובר בתניות יציבות רכות משמעותית מאשר בענייננו. כך למשל, בהחלטה השניה נקבע, כי "הממשלה לא רואה צורך, לעת הזאת, בביצוע שינויים נוספים במדיניותה הפיסקאלית... ועל כן, לעת הזאת, לא תיזום וכן תתנגד, לפי הענין, להצעות חוק בעניין זה..." (ההדגשות הוספו – א"ר); די באמור כדי להבחין בהבדל הניכר שבין ענייננו, ובו כבילה נוקשה לתקופה של עשור (אם לא למעלה מזה), לבין נושא ההחלטה השניה ובו כבילה "לעת הזאת", מינוח מרוכך במידה ניכרת, המשאיר מקום לשיקול דעת ולהתאמת המדיניות לצרכי השעה המשתנים; מה גם שמדובר בתחום הפיסקלי בלבד, ולא במכלול רחב כבנידון דידן. שנית, ונראה כי כאן זו עיקר – למיטב ידיעתנו, שתי החלטות הממשלה לא עברו ביקורת שיפוטית, ומכאן שאין בעובדה כי נקבעו בשעתו על-ידי ממשלת ישראל, כדי להכשיר את פסקת היציבות במתוה הנוכחי.

 

קכד.       אם כן, די באמור לביסוס הטענה כי פרק י' במתוה שעניינו סביבה רגולטורית יציבה נקבע בחוסר סמכות, בניגוד לכלל הבסיסי בדבר איסור על כבילת שיקול הדעת, ומכאן שאינו יכולה לעמוד. אוסיף מעבר לצורך, כי תמוה הפער הבא במישור הקוסנפטואלי – מחד גיסא קובעת הממשלה במסגרת המתוה, בהקשר הפקת הגז, כי "בעת קביעת כללי האסדרה ישאף המאסדר להתאים את האסדרה, במידת האפשר, לסטנדרטים המקובלים במדינות ה - OECD בהן מתקיימת תעשיית נפט וגז" (סעיף 5.ד בפרק י'); ומאידך גיסא מבקשת היא להתחייב מול חברות הגז בתניית יציבות, אשר אינה נהוגה בקרב מדינות ה-OECD אלא במדינות מתפתחות, והדברים אף עולים כאמור מפיו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. נדמה, כי אם מבקשת המדינה להשוות עצמה לסטנדרטים של העולם החופשי הנהוגים במדינות המפותחות – בהקשר בו עסקינן ובכלל – תיטיב לעשות אם תנהג כך באופן הרמוני, ותימנע מהחלת סטנדרטים משפטיים שאינם הולמים אותן מדינות מפותחות, וכאמור אינם עולים בקנה אחד עם שיטת משפטנו.

          

           למעשה, המדינה מבקשת בנסיבות שנמתח את קו הגבול; שנגמיש את עקרונות המשפט המינהלי, נוכח חשיבות המקרה שלפנינו והצורך הממשי ביציבות רגולטורית, המשתקף לפי הנטען גם במקומה הנמוך של ישראל במדדים בינלאומיים. אלא שגבולות, מעצם טבעם, נועדו לתחום את "זירת המשחק"; דהיינו גם כאשר הצורך דוחק, מצביעים הגבולות על המותר והאסור; בל נמצא עצמנו, מתוך רצון כן ואמיתי לפתור את הבעיה הקונקרטית שלפנינו, שאין להקל בה ראש והיא טעונה פתרון ראוי, מחוץ לגבולות שמציבה שיטת משפטנו בגדרי הדמוקרטיה.

 

קכה.       נוכח האמור, אציע לחבריי לקבוע כי פסקת היציבות שבמתוה הגז נקבעה בחוסר סמכות ומכאן דינה בטלות, שאליה אדרש בהמשך; לשון אחר – הצדדים סבורים כי מדובר בהבטחה מינהלית, אך מדובר בהבטחה שנתנה הממשלה בחוסר סמכות ולכן משוללת תוקף, במישור המשפט המינהלי. נזכור, כי עמדת המדינה (פסקה 352 לתגובתה לעתירות), והדבר הובלט על-ידי ראש הממשלה ושר הכלכלה לפנינו, היא כי היציבות היא תנאי הכרחי למתוה; על כן, ביטול הפרק המהותי פירושו ביטול המתוה. כך גם בעמדת המשיבות האחרות. ואטעים שוב: אין בכך כדי להביע דעה, בודאי לא בלתי חיובית, על מתוה הגז כשלעצמו, ואולי הוא פרי לית ברירה או תוצאת משא ומתן שלא לנו להביע דעה על טיבו ותבונתו; עסקינן בשאלה המשפטית של סמכות.

 

קכו.        לסיכום עד כאן: נוכח כל האמור דומה איפוא, כי השימוש שנעשה בסעיף 52 מטעמי חוץ וביטחון נעשה בסמכות ובסבירות; והדברים נכונים, גם אם לא בלי קושי, בשאלות המיסוי, הפיקוח על המחירים והייצוא, כל אחת כשלעצמה; אך באתי לכלל מסקנה כי פסקת היציבות שבפרק י' נקבעה בחוסר סמכות, ומכאן דינה בטלות. על פני הדברים, משנבחנו עיקר פרקי המתוה, מלאכתנו השיפוטית יכולה הייתה להסתיים באמירה זו. אלא שלטעמי, שאלה נפרדת היא האם אין בכל החלקים יחד, לעלות כדי הסדר ראשוני המצריך חקיקה ראשית, בגדר השלם הגדול מסך חלקיו, וכי הממשלה חרגה מסמכותה משלא פסעה בנתיב זה. אפנה לבחון שאלה זו כעת.

 

פרק ו': שאלת ההסדרים הראשוניים

 

קכז.        כנודע, לפי כלל ההסדרים הראשוניים, הסמכת המינהל לחקיקת משנה או להוראות מינהל היא הסמכה לקביעתם של הסדרים משניים, ועל הסדרים ראשוניים, הקובעים את המדיניות הכללית ואת העקרונות המנחים, להיקבע בחוק של הכנסת. פסק הדין שהתוה את הדרך ולאורו פסע בית משפט זה הוא בג"ץ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481 (1998) (להלן עניין רובינשטיין), שעניינו דחיית גיוס בני ישיבות ש"תורתם אומנותם". נקבע שם:

 

"כלל בסיסי של המשפט הציבורי בישראל קובע, כי מקום שפעולת שלטון מעוגנת בתקנה או בהוראת מינהל, מן הראוי הוא כי המדיניות הכללית ואמות-המידה העקרוניות המונחות ביסוד הפעולה יעוגנו בחקיקה ראשית שמכוחה הותקנה התקנה או נעשתה הוראת המינהל. בלשון 'טכנית' יותר קובע הכלל הבסיסי, כי 'הסדרים ראשוניים' הקובעים את המדיניות הכללית ואת העקרונות המנחים - צריכים להיקבע בחוק של הכנסת, ואילו התקנות או הוראות המינהל צריכות לקבוע אך 'הסדרים משניים'" (שם, בפסקה 19 לפסק דינו של הנשיא ברק).

 

 

כלל ההסדרים הראשוניים מיוסד בעיקרו על שניים. הראשון, עקרון הפרדת הרשויות העומד ביסוד משטרנו הדמוקרטי: המחוקק יהא אמון על החקיקה, הממשלה על ביצוע החוק, ובית המשפט יעביר תחת שבט ביקורתו את פעולות המינהל. ואולם, "צירוף התיבות 'הפרדת הרשויות' אינו מעיד על תוכנו במלואו. הלוז בְּעיקר זה אינו ב'הפרדת הרשויות' – הפרדה בין הרשויות, באשר הפרדה היא – אלא בביזור כוחות וסמכויות בין רשויות שונות ונפרדות; שבעיקרי הדברים הרשות המחוקקת תחוקק, ואך ורק תחוקק: לא תבצע ולא תשפוט; הרשות המבצעת תבצע – לא תחוקק ולא תשפוט; והרשות השופטת תשפוט – לא תחוקק ולא תבצע" (בג"ץ 6971/98 פריצקי נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(1) 763, פסקה 13 לפסק דינו של השופט, כתארו אז, חשין (1999)). בפועל עקרון הפרדת הרשויות אינו מיושם באופן הרמטי, ולוא מטעמים מעשיים (בג"ץ הייצוא, בפסקה ו'). כך היה מקדם במדינות שונות, וכבר שעה שנכתב "רוח החוקים" של מונטסקיה ב-1748 לא היתה הפרדה מלאה, וכל מלים אך למותר. ואולם, ליבת עקרונות ההפרדה, שמשמעם איזון בין "מלכות לכהונה" אם ניטול מינוח שאול ממקורותינו (ראו למשל משנה אבות ו', ה'), שרירה וקיימת, שאם לא כן יינתן לממשלה, שהיא בפועל החזקה מבין הרשויות במובני היום יום, לעשות כרצונה, והדמוקרטיה מה יהא עליה. אמנם במונחי הספר הבולט הפדרליסט יש שויון בין הרשות המבצעת (מחזיקת החרב) ובין הרשות המחוקקת (מחזיקת הארנק), ונזכיר לשלמות התמונה כי לפי הספר הרשות השופטת היא החלשה משלושתן במונחי "הארנק והחרב" (בפרפראזה לדבריו של Alexander Hamilton, James Madison & John Jay, The Federalist Papers 467-468 (Clinton Rossiter ed. 1961), שהובאו על ידי הנשיא ברק בע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4),221, 427 (1995); ובעברית בספר הפדרליסט מאת אלכסנדר המילטון, ג'ימס מדיסון וג'ון ג'יי, מבוא רות גביזון ואלון שפירא, עורכת יעל חזוני, תרגום אהרון אמיר, במס' 78 עמ' 388 (תשס"ב)). ואולם, במציאות החיים ברור כוחה הרב של הממשלה; ראו גם פסקה קכ"ט להלן. הקומיקאים ואנשי הסאטירה היידיים דז'יגאן ושומאכר מסבירים באחד המערכונים את ההבדל בין דמוקרטיה לדיקטטורה; דיקטטורה היא כשהעם אינו יכול לומר דבר והממשלה עושה כרצונה, ודמוקרטיה היא כשהעם יכול לומר את שירצה, ועדיין הממשלה עושה מה שברצונה.

 

קכח.       השני, מהותה של הדמוקרטיה. הדמוקרטיה הישראלית – ישראל היא מדינה יהודית ודמוקרטית לפי משטרה, הכרזת העצמאות וחוקי היסוד של הזכויות – היא דמוקרטיה ייצוגית: "העם מדבר באמצעות נבחריו, והנבחרים מדברים באמצעות חקיקתם" (בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' ראש הממשלה, פ"ד נט(2) 481, 565 (2005)). אחד מהיבטיה העמוקים של הדמוקרטיה הוא התפיסה, כי ההכרעות העקרוניות והמהותיות לחיי הציבור צריך שתתקבלנה על ידי הגוף שנבחר על ידי העם לקבל הכרעות אלה (עניין רובינשטיין, בעמ' 508). בהיבט זה יש לתת את הדעת לביקורת המושמעת בדבר ריחוקו של ההליך המינהלי מן האידיאל הדמוקרטי, הנובע מכך שהחלטות רבות ביומיום של חיינו מתקבלות על ידי מי שאינם נבחרי ציבור, ולכן מרוחקים מן העמדות והרצונות הרווחים בו (ראו דינה זילבר ביורוקרטיה כפוליטיקה 99 (תשס"ז)). פרופ' ברק-ארז מציעה בספרה אזרח-נתין-צרכן 47 (תשע"ב) (להלן אזרח-נתין-צרכן), במענה לביקורת מעין זו, שהחתירה לדמוקרטיזציה של ההליך המינהלי עשויה למצוא את ביטויה בפתיחתו של ההליך לשיתוף הציבור במתכונות שונות, והדרך המרכזית המוצעת לכך היא צמצום שיקול הדעת הרחב הנתון בידי המינהל והקשחת הדרישות של עקרון חוקיות המינהל, כך שזה יכלול לא רק קיומה של הסמכה בחוק, אלא גם קביעת אמות מידה ועקרונות יסוד שינחו את הדרג המינהלי; כן ראו י' ה' קלינגהופר "שלטון החוק וחקיקת משנה" ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי 105, 108 (1993), שלפיו ויתור המחוקק לטובת המינהל על סמכותו לקבוע הסדרים ראשוניים מנוגד לשלטון החוק, הדורש ש"כל פעולה מינהלית תהא מושרשת, בכל אשר לתכונותיה העיקריות והחשובות, בהסדרים ראשוניים שנקבעו בחוק פורמלי". המציאות הישראלית היא – כך דומה – החלשה מתמדת של כוח הכנסת לעומת כוחה של הממשלה, שכמובן באה לידי ביטוי עז יותר בקואליציות בעלות רוב קטן התלוי לעיתים בגחמות של חברי כנסת אחד או שניים; החלטה זו באה לידי ביטוי, למשל בקבלת תקציב דו-שנתי (בג"ץ 4908/10 ח"כ רוני בר-און ואח' נ' כנסת ישראל ואח' (2011); כן ראו מאמרו המעניין של יגאל מרזל "חובת האמון של הממשלה כלפי כנסת" חובות אמון בדין הישראלי 185 (רות פלאטו-שנער ויהושע (שוקי) שגב עורכים, תשע"ו; ראו גם שמעון שטרית הממשלה: הרשות המבצעת, פירוש לחוק יסוד: הממשלה (עתיד להתפרסם ב-2016), 174-172(להלן שטרית)). אכן, יש שיאמרו, גם בית המשפט העליון אינו נבחר ולהכרעותיו כוח גדול; התשובה לכך היא כי בית המשפט אינו מעצב – ואינו רוצה לעצב – הסדרים מיוזמתו אלא בוחן בביקורת שיפוטית הסדרים שנעשו, לשם בדיקת חוקיותם או חוקתיותם, וההבדל מהותי.

 

קטו.     דומה, כי שומה עלינו להזכיר בהקשר הדמוקרטי את הבסיס העיוני למקור כוחו של השלטון וגבולותיו. תפיסת היסוד של ההוגים המרכזיים בהיסטוריה של הפילוסופיה המדינית המודרנית, המכונים "הוגי האמנה החברתית", כדוגמת תומס הובס, ג'ון לוק וז'אן ז'אק רוסו, לגבי המדינה המודרנית, מושתתת על "אמנה חברתית" בין אזרחי המדינה, המעבירה את זכויותיהם לריבון, תוך ויתור על זכויות אשר קיימות לפרט ב"מצב הטבעי" (תומאס הובס לויתן (1965); ג'ון לוק המסכת השניה על הממשל המדיני (1689); ז'אן ז'אק רוסו האמנה החברתית (1762)). המעבר מן המצב הטבעי למצב המדיני מקנה לאדם חירות מדינית אזרחית, העדיפה על אותה חירות הנתונה במצב הטבעי. ברם, המעבר למצב המדיני באמצעות האמנה החברתית מחייב כאמור את הפקדת הכוח בידי הריבון ונציגיו ואת נטילתו מכל אחד מיחידי החברה. לריבון בלבד נתונה הסמכות להפעלת הכוח (לשם הדיוק והשלמת התמונה יוסבר, כי לשיטתו של הובס אין כל הגבלה על הריבון, ולגישתו של לוק ישנן זכויות שאינן נמסרות לריבון). בעקבות הפקדת הכוח בידי המדינה צומחות לה חובות כלפי הפרטים בחברה, ו"השלטון [...] מחויב לשרת את הציבור – להבטיח שלום וסדר; לספק שירותים חיוניים; להגן על הכבוד והחירות של כל אזרח; לעשות צדק חברתי" (ראו בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, פסקה 23 לפסק דינו של השופט זמיר (1998); ע"פ 9878/09 מדינת ישראל נ' מוסא (2010)).

 

קכט.       תפקידה המסורתי של המדינה היה שמירה על הביטחון ועל הסדר החברתי, ואולם תפקידה של המדינה בעת המודרנית – וכנגזר מכך, היקף סמכויותיה – השתנה באורח ניכר, והיא פורסת את מצודתה על היבטים רבים בחיי היום יום, לרבות, ולא פחות, תחומים כלכליים וחברתיים. מדינת ישראל מתאפיינת, בדומה למדינות אחרות בעולם החופשי, במעורבות גבוהה יחסית של המדינה בכלל ושל הממשלה במיוחד במערכות הכלכליות והחברתיות. מעבר לזאת הגידול בהיקף פעילותה של המדינה חולל שינוי פנימי בחלוקת התפקידים בין רשויות השלטון על דרך העברת כוח רב לידי הרשות המבצעת (אזרח-נתין-צרכן, בעמ' 20; שטרית, בעמ' 62-60). אכן, למול מגמה זו נראים בשנים האחרונות תהליכים כלכליים של הפרטה וגלובליזציה, הכרוכים בפיחות מעמדן של המדינה ורשויותיה ובהשפעתן הפוחתת על חיי האזרחים (שם, בעמ' 46), ולטעמי אכנה זאת "שינוי המינון". אך גם כך, עדיין גדול כוחה של המדינה, ובמיוחד הרשות המבצעת, אל מול הציבור ויחידיו, מטרם לידתו (למשל הליכי הפרייה ופונדקאות) ועד לאחר פטירתו (באשר ייעשה בגופתו ובעזבונו), ורוב מלים אך למותר. לפנינו אם כן מעין מטוטלת הנעה על ציר שבין שתי נקודות קצה, והשאלה היא מקום התייצבותה בכל עת נתונה, והפיקוח השיפוטי – וכמובן גם הרגולטיבי – על כך. מכל מקום, דומה כי כלל ההסדרים הראשוניים הוא כלי מרכזי ביצירת האיזון – בריסון כוחו של השלטון ובשיתוף הציבור מחד גיסא, ובמעורבות הממשלה והתויית מדיניות, לנוכח קיומם של כשלי שוק והצדקות חברתיות למעורבותה, מאידך גיסא. ישנן דמוקרטיות המתמודדות עם שאלות מסוג אחר, שישראל פטורה מהן בשל גודלה הקטן יחסית והמבנה החוקתי שלה, למשל ארצות הברית מקום שהמדובר ביחס בין הממשל המרכזי למדינות ראו Shlomo Slonim, The Scheme of Enumeration: A Critical Analysis of the New Federalism in the U.S Supreme Court, 12 U. of St. Thomas L.J. 178 (2015)

 

קל.          עקרון ההסדרים הראשוניים הוא למעשה ביטוי של העיקרון בדבר חוקיות המינהל, שלפיו לרשות מינהלית אין סמכות זולת הסמכות שהוענקה לה לפי חוק (יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך א 74 (2010) (להלן זמיר א)). פשיטא, כי בשיטה הדמוקרטית משמשת הרשות המינהלית שלוח של העם או נאמן הציבור, אשר חובה עליו לפעול אך ורק במסגרת השליחות או הנאמנות כפי שנקבעה בחוק. לא זו אף זו, הרשות המינהלית מוקמת בחוק, ואין לה קיום אלא מכוח חוק. היא רשאית לנקוט פעולות משפטיות רק משום שהחוק קבע זאת ובתנאים שקבע (שם, בעמ' 75).

 

קלא.       קושי במשפט המינהלי מתעורר במצבים שבהם הרשות המבצעת מעגנת בתקנות או בהוראות מינהל הסדרים ראשוניים בחוסר סמכות: כאשר מחוקק המשנה נעדר הסמכה בחוק; או כאשר קיים מקור סמכות, אך לא נקבעו אמות מידה מספקות להפעלת הסמכות, כך שאין הסדר ראשוני מפורט ומפורש דיו (בג"ץ 6215/12 באסטאקאר נ' שר האוצר (2015) (להלן עניין באסטאקאר)).

 

קלב.       נטעים, הכלל בדבר הסדרים ראשוניים הוא בעצמו "עדיין בגדר הסדר ראשוני" (זמיר א, בעמ' 215). ההבחנה בין הסדר ראשוני להסדר משני אינה חפה מקשיים, ומידת הפירוט הנדרשת מן ההסדר הראשוני אינה ברורה ותלויה בנסיבות המקרה. כך רמת ההפשטה של ההסדר הראשוני משתנה מעניין לעניין. ככל שהפגיעה בחירותו של הפרט גדולה יותר, כך אין להסתפק ברמת הפשטה גבוהה מדי, ונדרש הסדר בחקיקה ראשית הקובע, ולוא רק באופן מסגרתי, את מהות הפגיעה או היקפה. כאשר מושא ההסדר הוא נושא מורכב, הדורש מומחיות רבה, ניתן לא פעם להסתפק בדבר חקיקה ברמת הפשטה גבוהה (עניין רובינשטיין, בעמ' 515).

 

קלג.        בחינת השאלה האם הסדר מהוה הסדר ראשוני או הסדר משני, נעשית – כאמור – על רקע הנסיבות הקונקרטיות. בין היתר יש לתת את הדעת למידת ההשפעה של ההסדר על הציבור; להיקף הפגיעה בזכויות הפרט הכרוכה בהסדר; להשלכות הכספיות שלו; לדחיפות שבה יש להסדיר את העניין; למידת המורכבות והידע המקצועי הנדרש, ועוד (בג"ץ 11163/03 ועדת המעקב העליונה לענייני הערבים בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד סא(1) 1 (2006) (להלן ענין ועדת המעקב); עניין באסטאקאר, בפסקה 25). יש כמובן משקל רב לחשיבותו ולמהותיותו של ההסדר, כמו גם להיותו שנוי במחלוקת ציבורית (בג"ץ 4253/02 קריתי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד סג(2) 86 (2009)).

 

           בעשור האחרון אנו עדים לפעילויות רגולטוריות שכוללות לעיתים את עיצובם של הסדרים ראשוניים (בתחומי התקשורת, הקמעונאות, המזון והבנקים), אשר לא פעם קובעים עקרונות יסוד במשק בתחומי תוכן כלכליים (שרון ידין רגולציה: המשפט המינהלי בעידן החוזים הרגולטורים 141 (תשע"ו) (להלן ידין)). לרוב טעמם של הרגולטור והשחקנים האחרים בזירה להעדפת הסדרים שונים, שאינם על דרך חקיקה, הוא הצורך באסדרה מהירה של התחום, מקום שהשחקנים בשדה הדרוש אסדרה, הם לא פעם חברות מסחריות שמניעיהן כלכליים, ומטרתן, מטבע הדברים, למקסם את תועלתן על כל המשתמע מכך; לא אחת משמיעה המדינה – הממשלה – כי יש לבכר חלופה של הסדר מוסכם חוץ-חקיקתי על פני הסדר כופה, שכן היעדר הסכמה יביא לדחיה משמעותית בפיתוח המשאב.

 

מהתם להכא

 

 

קלד.       מתוה הגז הוא "פתרון מקצועי, בחלקו יצירתי ותקדימי לטובת הציבור במטרה להעמיד פתרון מורכב לבעיה רגולטורית רב-קדקודית, שאסדרתה מחייבת רתימתם של מספר רגולטורים מקצועיים גם יחד" (פסקה 25 לתגובת המדינה), וכפי שגם היטיב לתאר הממונה על הגבלים עסקיים (בפועל), עו"ד שוורץ, בדיון שהתקיים בפנינו, מדובר ב"אסדרה רגולטורית כמעט מאפס של משק הגז". דברים אלה מדברים בעדם. מה משמעות אסדרה "כמעט מאפס"? משמעה כפשוטה, פשוטה כמשמעה, הסדר ראשוני בהתחשב גם בהיקף הענק של משאב הטבע בו מדובר.

 

קלה.       הגז הטבעי הוא אחד מאוצרות הטבע החשובים ביותר שנתגלו במדינת ישראל, אם לא החשוב בהם עד הנה. לאסדרת משק הגז הטבעי השפעה דרמטית על הציבור, לרבות על הדורות הבאים; ענייננו במשאב מוגבל, ועל השלטון לשמש נאמן הציבור לצורך שמירה על משאב זה, כדי להבטיח כי ינוצל לתועלת הציבור ולטובתו (בג"ץ 8938/11 "All For Peace" חברה לתועלת הציבור נ' שר התקשורת (2015)). דעת לנבון נקל, כי באסדרה של משאב ציבורי מוגבל מעורבים שיקולים כבדי משקל של מדיניות ציבורית-כלכלית ושאלות של "צדק חלוקתי". בבג"ץ הייצוא נדרשתי, אמנם בדעת מיעוט, להיבט זה:

 

"ראשית, בענייננו מדובר בזכויות ציבור קולקטיביות, אף אם אין קוראים להן 'זכויות יסוד' [...] הדברים אמורים במיוחד במבט לעתיד. אנו מחויבים לא רק לכאן ועכשיו; אנו מחויבים לדורות הבאים, גם אם בכנסת נדם מוסד "נציב הדורות הבאים". אדגים זאת בשאלת מקרקעי המדינה; ראו סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל הקובע כי 'מקרקעי ישראל...הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת', וזו האחריות לדורות הבאים במשאב מתכלה" (פסקה י').

 

וראו גם דברי חברי השופט ג'ובראן:

 

"הכמות שנמצאה ושצפויה להימצא היא בעלת השלכות רבות ורחבות היקף, החוצות תחומי עיסוק של מספר משרדי ממשלה; השלכות ממשיות הקשורות בעצמאות האנרגטית של ישראל ובמעמדה הגיאו-פוליטי; השלכות על המשק במובנים שונים כגון מעבר לאנרגיה מבוססת גז טבעי, יצירת תשתית להולכתו בתוך המדינה ומחוצה לה, והתקשרות ארוכת טווח עם מדינות שכנות לשם כך; השלכות על יוקר המחיה בישראל ועוד. חשוב להדגיש - השלכות אלה מתאפיינות ברובן הגדול כתחומי מומחיות מובהקים, אשר איני חולק כי ראוי שיופקדו עליהן דווקא זרועותיו השונות של המינהל הציבורי בשל שיקולי מומחיות ויעילות. עם זאת, הנחות המוצא לפעולתן - הכרעות ערכיות שבערכיות וציבוריות שבציבוריות הן. הכרעות שבשל טיבן ראוי שימצאו מקומן בחקיקה ראשית מטעם נציגי העם בכנסת" (פסקה 83).

 

קלו.        באסדרת משק הגז הטבעי מעורבים גם שיקולים הקשורים ביחסים הבילטרליים של מדינת ישראל עם שכנותיה, ואף בריבונותה של המדינה, במובן הרחב של מונח זה, כמו גם שאלות הקשורות בבטחון המדינה, כפי ששבה והבהירה המדינה ביחס לסעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים, וגם לכך משקל. זאת ועוד, ההשלכות הכספיות הכרוכות באסדרת משק הגז הטבעי הן אדירות הן בהיבט ההכנסות למדינת ישראל, הן בהיבט ההוצאות הנדרשות לשם פיתוח מאגרי הגז והן בהיבט המיסוי. המתוה מבקש להסדיר את הרגולציה של תחום זה כמעט מראשיתו, והוא חובק קשת רחבה ביותר של תחומים: מיסוי, ייצוא, מחירים, הגבלים עסקיים, לרבות לוחות זמנים לפיתוח המאגרים, ומבקש להקנות סביבה רגולטורית יציבה. דבריו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) במכתבו מיום 16.12.14, הנושא את הכותרת "'יש לויתן בחדר' – הצעה לחשיבה חדשה לשם הסדרת תחום הגז הטבעי" ממחישים את הקושי הטמון בכך. הבאנו בפסקה ל"ה למעלה חלק מן הדברים. נוסיף קטע אחד:

 

"אין עוד תחום של תשתית חיונית בישראל, בעל השפעה כזו, הנשלט בידי גורם פרטי יחיד. כוח השוק שמרכזת הקבוצה מעורר חשש ברמת התחרותיות הענפית וההשלכה שלה על המחיר לצרכנים. אך הבעיה רחבה יותר. לבעיית התחרות הענפית יש להוסיף את החשש מריכוז העוצמה ברמה הכלל-משקית. זהו חשש החורג משאלות של מחיר ותחרות לעבר תחומים אחרים של יכולת השפעה על תהליך קבלת ההחלטות במשק... הסוגיות העומדות על הפרק הינן סוגיות כבדות משקל..." (שם, עמ' 3; הדגשה במקור – א"ר).

 

קלז.        כאמור, הוצע שם לשלב זרועות רגולטוריות. נוסיף ביחס לסעיף 52, כי הוא סעיף יוצא דופן שהשימוש בו אפשרי במשורה שבמשורה ובמקרים חריגים, שבהם מתקיימים צרכי חוץ או ביטחון. הוספת הסדרים בתחומי תוכן נוספים על חריג זה, יש בה כדי לחדד את הצורך בהסדרה בחקיקה. עד כמה נמתח את הגבולות החריגים? כאן המקום להפנות זרקור אל המלצת מבקר המדינה אליה התייחסנו בפרק א' למעלה, שמצאה ביטויה בדיון בועדת הכלכלה, באשר לצורך ב"רגולטור על", אשר אליו תתנקז עבודות הרגולטורים השונים, כך שיתאפשרו תיאום וחשיבה רוחבית. בדו"ח מבקר המדינה בנושא פיתוח משק הגז הטבעי צוין: "מאסדרים אחדים פעלו מתוקף תפקידם לקידום המטרות שעליהן הם אמונים, מבלי לבחון את השפעות פעילותם על משק הגז הטבעי כולו. לעתים פעולות אלה לא עלו בקנה אחד עם פעילותם של מאסדרים אחרים ונעשו ללא תיאום ובכך הגבירו את אי-הודאות בו" (דו"ח המבקר, בעמ' 15). נגידת בנק ישראל – ד"ר קרנית פלוג – התייחסה, כאמור, גם היא להיבט זה בדיון בועדת הכלכלה והבאנו מדבריה בפסקה ל"ו למעלה. לכן ניתן איפוא בהחלט לברך על המאמץ הרב-רגולטורי שננקט כאן בסופו של יום בהחלטת הממשלה, אך דומה כי לפנינו מקרה מובהק, שבו מכלול ההיבטים הטעונים אסדרה, בהצטברותם, מחייבים אסדרתה של הסוגיה בחקיקה ראשית. לטענת המדינה, סעיף 52 מהוה מקור הסמכה לפרק המתוה שעניינו הגבלים עסקיים ועוד; לעניין ייצוא הגז נקבע בבג"ץ הייצוא, כי זה אינו מצריך חקיקה; בעניין המחירים לא קבעה הממשלה הסדר ראשוני כלשהו בהחלטתה, אלא אך גילתה דעתה בנושא זה; ולעניין המיסוי, הפרק הרלבנטי בהחלטת הממשלה עוסק אך ורק ברישום הודעת רשות המסים על החלטות pre-ruling. אכן, סעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים מהוה מקור סמכות ברור לשאלות ההגבל-עסקיות, סוגיית הייצוא בנוסחה בהחלטה 442 כשלעצמה אינה מצריכה – לגישת פסק הדין בבג"ץ הייצוא – חקיקה, וייתכן שביחס לכל פרק במתוה יכולה להישמע טענה כי אין נדרשת חקיקה ראשית. ואולם, דומני כי העיקר הוא המכלול, ונראה כי השלם עולה על סך חלקיו (ראו והשוו בהקשר החוקתי בג"ץ 8425/13 איתן מדיניות הגירה ישראלית נ' ממשלת  ישראל (2014) פסקאות 196-195 לחוות דעתו של השופט פוגלמן, על הצורך בבחינת התמונה הנורמטיבית הכוללת במבט-על נוכח יחסי הגומלין המתקיימים בין ההסדרים הרלבנטיים השונים; אמנם שם היה הנושא זכויות אדם ברובד הבסיסי. כן ראו בש"פ 8823/07 פלוני נ' מדינת ישראל, פ"ד סג(3) 500, פסקה 30 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ריבלין ופסקה כ"ז לחוות דעתי (2010)). לדידי המתוה כמכלול על היבטיו השונים טעון אסדרה בחקיקה ראשית בתהליך ליבון מסודר ושקוף בשיתוף הציבור והגורמים הרלבנטיים על-ידי הרשות הנבחרת, תחת תמונה של "טלאי על גבי טלאי" או חלקי תצרף בעלי אופי שונה.

 

קלח.       לא נכחד, מתוה הגז, כאסדרות רגולטוריות אחרות, הוא דוגמה למציאות מינהלית שהתפתחה נוכח מורכבות פעילותם של תאגידים בסביבה הדורשת פיקוח וניטור מקצועי, מהיר, מותאם וגמיש (ידין, בעמ' 144) ונוכח המציאות הפוליטית המורכבת, שבה פועלת הממשלה. אכן, להליך חקיקה יש מחיר בהיבטים של יעילות, גמישות והאפשרות – שאיננו מקלים בה ראש כלל ועיקר – לקידומו המהיר של פיתוח משק הגז הטבעי. אין פירוש הדבר בהכרח, כפי שהוצג מטעם המדינה, הפלת המתוה על כל משמעויותיו, לרבות עיכוב בפיתוח משק הגז הטבעי ותביעות פיצויים. ככל שהמתוה טוב למדינה – ואיננו מביעים דעה של "שורה תחתונה" – וככל שאלה שהצביעו למענו בכנסת יהיו עקביים, לא בשמים היא; ומכל מקום, לצערנו לדרך שבה בחרה המדינה מחיר כבד אף יותר בהיבט של עקרונות יסוד בשיטת הממשל הדמוקרטית בישראל, מקבילית הכוחות בין רשויות המדינה והתויית גבולות כוחה של הממשלה (בג"ץ 8335/09 קרן דולב לצדק רפואי נ' שר הבריאות ממשלת ישראל (2012)), כמו גם חשש לפגיעה באינטרסים ובזכויות של צדדים שלישיים, ואף עלול להיוצר – והדברים נאמרים מבלי חלילה לפגוע באיש או להפנות אצבע – פתח לשחיתות מוסדית או אישית (וראו ידין, שם). ממשלות מעוניינות לא אחת בתוצאה, והדרך להשגתה מעניינת אותן פחות; אך שלטון החוק ומה שהוא משמיע מדגישים גם את הדרך הנכונה.

 

קלט.       זאת ועוד, בבג"ץ הייצוא סבר בית המשפט בדעת הרוב שהכריעה, כי סוגיית ייצוא הגז אינה מצריכה הסדר ראשוני בחקיקה הן בשל סעיף הסמכה בחוק הנפט (סעיף 33(א)) , הן בשל כך שלא הועלתה טענה בדבר פגיעה בזכויות יסוד מוגנות והן כיוון שהחלטת הממשלה פותחת פתח לבחינה עתידית של ההוראות שנקבעו בה. לא כך הוא בענייננו. תחילה אומר כי לדידי, כפי שציינתי בבג"ץ הייצוא, בכך שלא נטען לפגיעה בזכות יסוד של הפרט או של מיעוט מסוים, אין כדי להוביל בהכרח לריכוך הדרישה להסמכה מפורשת של הממשלה לקבוע הסדרים ראשוניים, שכן ענייננו בזכויות ציבור קבוצתיות. יתר על כן, במסגרת המתוה מתחייבת כאמור הממשלה שלא ליזום שינויים בתחומי המיסוי, הייצוא וההגבלים העסקיים במשך עשור; כן מתחייבת הממשלה להתנגד להצעות חוק פרטיות המבקשות לקדם שינויים מסוג זה. הממשלה כבלה את שיקול דעתה ואת שיקול דעתן של ממשלות עתידיות – באורח מעשי – באשר לבחינת הוראות המתוה ומידת התאמתן לצרכי המשק והאינטרס הציבורי. ונטעים, אף אם פרק היציבות הרגולטורית לא היה בא לעולם, אסדרה מערכתית, רחבת היקף של משאב ציבורי בעל חשיבות עצומה, במכלול של היבטים, תוך הקניית הקלות והטבות לגופים שכלפיהם מתייחסת הרגולציה, דורשת אסדרה בחקיקה ראשית על ידי הרשות הנבחרת בהליך חקיקה. דומה שחבריי בעלי דעת הרוב בבג"ץ הייצוא התייחסו לנסיבות אותו מקרה, אך כשנושא זה הופך רכיב אחד בתוך רבים המהוים חידוש גדול – התמונה שונה. אשר לטענה לפיה יש בחוק הנפט כדי להסמיך את הממשלה ליצור הסדר ראשוני, ראו עמדתם של המלומדים צימרמן ושגיא בהתייחסם לבג"ץ הייצוא:

 

"[לטענת המדינה], סעיף 33 הינו מקור הסמכה מספק לקביעת ההסדרים הראשוניים שנקבעו בהחלטת הממשלה... [אולם] כפי שפירטנו בהרחבה, תכליתו הכוללת של חוק הנפט הייתה הפוכה לגמרי מכך; תכליתו הייתה דווקא לקבוע הסדרים ראשוניים מסוימים בעצמו, ולהשאיר לרשות המבצעת רק את סמכויות הביצוע. לנוכח העובדה שהחוק כולו נועד להעמיד מסגרת משפטית כוללת ומגובשת, שומה לראות את סעיף 33 כהסדר מהסדריו. לפיכך תהא זו טעות, לדעתנו, לראות בו סעיף מסמיך רחב. מנקודת-מבט זו מובן כי אין לפרש את הוראות החוק בצורה מרחיבה, וקשה לקבל את הגישה שלפיה הסעיף מסמיך את הממשלה לקבוע הסדרים ראשוניים המבשרים על מדיניות כללית חדשה ורבת שנים" (הדגשה הוספה – א"ר).

 

ובהערת שוליים צוין:

 

"אך לכנסת ודאי שמורה הסמכות לעשות כן, בגבולות חוקתיים" (נ' צימרמן וי' שגיא "לא זו הדרך: למקורותיו של סעיף 33 לחוק הנפט" עיוני משפטי לח 51, 82 (תשע"ו, דצמבר 2015) (להלן צימרמן ושגיא).

 

 

           והדברים הללו שנאמרו לעניין סוגיית ייצוא הגז בלבד, נאמרים לטעמי מקל וחומר לגבי ההסדר נשוא ענייננו, על כל רבדיו ומורכבותו, והתחומים הרבים הבאים בגדרו.

 

קמ.          המדינה משליכה יהבה על "אבני הדרך", המתנות את קיומה של סביבה רגולטורית יציבה בעמידתם של כל בעלי הזכויות בחזקות בתנאי המתוה. ואולם בל נשכח, עיון מחדש על ידי הממשלה בסעיף היציבות (ובכל מקרה לא במתוה בכללותו) יתקיים אך ורק ככל שבעלי החזקות לא יעמדו בתנאים שנקבעו במתוה; ומה על מצבים אפשריים אחרים?

 

קמא.      עוד נטען, כי ביום 7.9.15 הובאה החלטת הממשלה מס' 476 לדיון בפני מליאת הכנסת ובתום הדיון החליטה מליאת הכנסת לאשר את החלטת הממשלה. תמיכת הכנסת בדרך זו, כך מוסבר, מחזקת את הלגיטימיות הדמוקרטית של החלטת הממשלה ומקהה את עוקצה של טענת העותרים בדבר הכרח חקיקתי. לצערי, לא מכאן תצמח ישועה משפטית למדינה. אין דומה הצבעה כללית על "המוצר המוגמר" להליך חקיקה מלא על כל שלביו. הליך חקיקה מאפשר דיון מקיף והצגת מגוון דעות וחשיבה מעמיקה. הליך חקיקה הוא שקוף ופרוס לעיני הציבור. יוסף – מבלי חלילה לפגוע במי מן הצדדים – כי הליך חקיקה אף מגביל את יכולת התמרון של קבוצות אינטרסים מאורגנות, בניסיונן להשפיע על הרשות המינהלית לקבל החלטות שישרתו אותן (אזרח-נתין-צרכן, 29; ברק מדינה "הכלל החוקתי בדבר החובה לקבוע 'הסדרים ראשוניים' בחוק – תגובה ליואב דותן ולגדעון ספיר" משפטים מ"ב 449, 471 (2012)). בהליך חקיקה מגולמים יתרונות נוספים: הלגיטימציה של ביקורת שיפוטית וציבורית מועצמת, כאשר כלל נשוא ביקורת, קבוע במעשה חקיקה. ולבסוף, למול הטיעון המדגיש את קצב השינויים המהיר בעולם המודרני בצירוף שינויי מדיניות בהתאם למערך הפוליטי, מסננת הליך החקיקה מבטיחה קבלת הסדרים, בעלי תמיכה ציבורית מספקת לאורך זמן (מרגית כהן סמכויות כלליות של הרשות המבצעת 426 (תשס"ג)). עוד נוסיף, כדי לסבר את האוזן, שעל דו"ח ועדת נאמן מ-1998 לעניין הגיור הוצבע בכנסת, אך אי חקיקתו הותירה אותו וולונטרי, על כל המשתמע, והדברים עודם מצויים על האבניים בתום ח"י שנים. ישאל השואל, בדוננו בסעיף 52 אמרנו לפני כן כי היה הליך בכנסת והסתייענו בכך כדי לא לפסול את השימוש בסעיף, ואילו כאן אומרים אנו שאין די בדיון בכנסת. אכן, שם – סעיף 52 – דנו ברכיב אחד ספציפי, ואילו כאן עוסקים אנו במגוון רכיבים ובתמונה מצטברת כוללת, ומכאן ההבדל המהותי.

 

קמב.       אדגיש, הכנסת אינה "להקת המעודדות" של הממשלה, ודברי הממשלה אינם בבחינת "נַעֲשֶׂה וְנִשְׁמָע" (שמות כד 7), אף אם מבחינה מעשית לממשלה רוב בכנסת; מובן שאין הכרח שכך יהא בכל סוגיה וסוגיה, והיו מקרים מעולם. הממשלה אמנם ריבונית ויונקת את כוחה מן הציבור, ואולם, דעת לנבון נקל כי אין בכך לאפשר לה לפעול ככל העולה על רוחה, אך מן הטעם כי היא המושלת. ישנם בלמים ואיזונים, בחינת פשיטא, והחלטות הממשלה אינן חוק. העיקרון הבסיסי של "איזונים ובלמים", המקובל בשלטון הדמוקרטי, קובע, שעבודת רשות אחת נתונה לרמות שונות של בקרה, המופעלת על ידי הרשויות האחרות:

 

"וזה עיקרה של הנוסחה: לכל אחת משלוש הרשויות העושות שלטון מוקצית חלקה משלה ובה היא שליטה בלבדית – חלקת-מחוקק, חלקת-מבצע, חלקת-שופט. בה-בעת מחזיקה כל רשות בקרניהן של שתי הרשויות האחרות ומוחזקת היא בקרניה על-ידי שתי הרשויות האחרות, לבל תנגח רשות את רעותה ולבל תשתלט רשות על חלקותיהן של אחיותיה הרשויות האחרות. הרשויות נפרדות אפוא אשה מרעותה, אך גם קשורות הן ביניהן-לבין-עצמן. מדברים אנו במעין-סחַרְחֶרֶת ולה שלוש כנפיים. חוכמת המדינאות היא כי יישמר שיווי-משקל והנדנדה תיסוב במתינות לרווחתם של הכל. ואולם, שעה שאחת מן הרשויות תטלטל את קרניה יתר-על-המידה, או, מקום שאחת מן הרוכבות על כנף-הנדנדה תפר את שיווי-המשקל, ייפרעו הסדרים וטלטלה תאחז בכל מערך השלטון" (בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14, פסקה 6 לפסק דינו של השופט – כתארו אז – מ' חשין (2004)).

 

           עיגונם של הסדרים רחבי היקף בתחומים בעלי חשיבות רבה והשפעה רחבה, יש בהם "כדי לטלטל את המערכת הרחק אל מעבר למידה הראויה" (שם). כך לצערי אירע בענייננו. לא למותר לשוב ולציין בהקשר זה, כי אין בסמכותה השיורית של הממשלה, בהתאם לסעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה הקובע, כי "הממשלה מוסמכת לעשות בשם המדינה, בכפוף לכל דין, כל פעולה שעשייתה אינה מוטלת בדין על רשות אחרת", כדי להוות מקור הסמכה המייתר אסדרה ראשונית. בענין ועדת המעקב ערך המשנה לנשיא (בדימ') חשין דיון מקיף בגבולות סמכות הממשלה בגדרי סעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה וציין את הדברים הנכוחים הבאים, משל נכתבו לענייננו אנו:

 

"...תכליתה של הוראת סעיף 32 לחוק-יסוד: הממשלה (תשס"א) היא ליתן בידיה כלים למילוי תפקידה כרשות המבצעת, ובגדריה של תכלית זו תפורש ותקוים סמכותה. החוק ביקש להעניק לממשלה כלים למימוש סמכויותיה כרשות מבצעת, וגבולות הסמכות השיורית ייקבעו כמו-מאליהם בתחומי גבולות סמכות הביצוע. וכך, במקום שבו נקבעים גבולות סמכויות הביצוע, שם ייקבעו (למירב) גם - במסגרת המיגבלות החיצוניות - גבולות הסמכות השיורית. גבול הסמכות השיורית הוא אפוא גבול סמכות הביצוע, ואין הממשלה מותרת לחצות אותו גבול ולחרוש בשדה שלא יועד לה מלכתחילה..." (בפסקה 23 לפסק דינו. ההדגשה במקור).

 

           נוסיף: המונח "סמכות שיורית" אינו מלת קסם ואינו מפתח לכל שער; הוא נבחן כתום בחינתן של הסמכויות הישירות, ואינו צריך להיות עמום.

 

קמג.       דומה כי הממשלה חרגה מגדרי סמכותה, וביקשה – אולי ברצון טוב – לערוך אסדרה של סוגיה מערכתית רב קדקודית רגישה, חשובה ובעלת השלכות אדירות, שלא על דרך חקיקה. טעמיה מובנים, ואני מכבד אותם, אך אין הדבר מתיישב עם עקרונות יסוד של שיטתנו המשפטית. צר לי, אך קשה מאוד להסכין עם דרך זו.

 

קמד.       לבסוף, מוצא אני להוסיף שתי הערות נוספות לסיכום:

 

           ראשית, יש לייחס חשיבות למחלוקת שהנושא מעורר בקרב חלקים נרחבים בציבור. אלפים גדשו את הרחובות, על מנת להביע את מחאתם כנגד ההסדר המתגבש; הכנסת – הרשות הנבחרת – היא המקום בו קולם יכול להישמע, באמצעות הנציגים להם בחר העם לתת את קולו; אף בכך יש כדי להדגיש את החשיבות שנושא זה יבוא בשערי הרשות המחוקקת, לשם חקיקה ראשית.

 

           שנית, קשה להתעלם מן הנסיבות במערכת הממשל שאפפו את קבלת המתוה נשוא העניין, עליהן עמדנו מעלה. הממונה על הגבלים עסקיים בשעתו, פרופ' דיויד גילה – התפטר משעמדתו בסוגיות התחרות שעל הפרק לא התקבלה; יושבת ראש רשות החשמל בשעתו, גב' אורית פרקש-הכהן, אשר השמיעה עמדה חולקת כנגד המתוה, סיימה את תפקידה; שר הכלכלה, אשר לא אבה לנצל את הסמכות המוקנית לו מכוח סעיף 52 לחוק, פרש מתפקידו זה; צוות קנדל, בו התגבש המתוה, פעל ללא כתב מינוי ובשקיפות חלקית בלבד; הבאנו את עמדות נציגו הבכיר של היועץ המשפטי לממשלה בסוגיות מרכזיות שבמתוה, אך לא הובהר די הצורך משמען האופרטיבי; ולבסוף, ההחלטה להפעיל את סעיף 52 מעיקרא, התקבלה על-ידי ממלא מקום שר הכלכלה, בשמשו בעת ובעונה אחת ראש הממשלה ושר החוץ, שההיוועצות לענייני שיקולי חוץ וביטחון נעשית עמו. דומה, שהצטברות הנסיבות מעלה תהיות, וממחישה את הצורך בפיקוח ממשי נוסף של הכנסת – לטעמי – תוך אסדרת נושא הגז הטבעי בחקיקה ראשית.

 

קמה.      לסיכום, אם תישמע דעתי, נקבע כי מתוה הגז שנקבע בהחלטת ממשלה 476 עולה כדי הסדר ראשוני המצריך חקיקה ראשית; אשר לעתיד לבוא, נדמה כי עמדנו מעלה על הקשיים שיש בכל אחת מן הסוגיות נשוא המתוה, והדבר יהא מן הסתם מול עיני המחוקק בשקלו את דרך החקיקה.

הסעד

 

ועתה למשמעות האופרטיבית של האמור מעלה:

 

           דוקטרינת הבטלות היחסית הפציעה בפסיקתו של בית משפט זה בראשית שנות ה-80 של המאה הקודמת (ראו יואב דותן "במקום בטלות יחסית" משפטים כב 587 (תשנ"ד)), ודומה, כי לא יהא מוגזם לומר, שהביאה למהפך בהתייחסות בתי המשפט להשלכות הנובעות מן הפגם המינהלי. בעבר התייחסו בתי המשפט לכל פגם, לרבות חוסר סמכות ואל הבטלות המוחלטת "כאילו הם שניים שהיו לאחד, ויותר אין לנתק ביניהם" (ע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(1) 793, 816 (1996) (השופט זמיר)). ברם, משחילחלה דוקטרינת הבטלות היחסית לפסיקה, מפריד בית המשפט, במסגרת הביקורת השיפוטית על החלטה מינהלית, בין שני מישורים: הפגם בהחלטה ונפקות הפגם.

 

"במישור הראשון על בית המשפט לבדוק ולקבוע אם נפל פגם בהחלטה: פגם של חוסר סמכות, הפרה של זכות הטעון, ניגוד עניינים, שיקולים זרים וכיוצא באלה. אם קבע בית המשפט, במישור הראשון, שנפל פגם בהחלטה, או אז עליו לשקול, במישור השני, את נפקות הפגם, כלומר, את הסעד הראוי. השיקולים של בית המשפט בשני המישורים שונים מאד: בכל מישור פועל בית המשפט לתכלית שונה ובכלים שונים [...]לפיכך אפשר שפגם מאותו סוג, כגון הפרה של חובת ההתייעצות, יוביל במקרים שונים לתוצאות שונות, לפי הנסיבות של כל מקרה ומקרה. אפשר שבמקרה אחד הוא יוביל את בית המשפט להצהיר כי ההחלטה המינהלית בטלה מעיקרה; במקרה שני הוא עשוי להוביל את בית המשפט לביטול ההחלטה ממועד מסויים שבית המשפט יקבע, אם בעבר ואם לעתיד; ואפשר גם, במקרה אחר, שבית המשפט יקבע, על אף הפגם, כי ההחלטה תקפה ומחייבת כאילו לא נפל בה פגם" (רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3), 637, פסקה 7 לפסק דינו של השופט זמיר (2000)).

 

 

 

קמו.        בבוא בית המשפט להחליט בדבר הפעלתו של עקרון הבטלות היחסית, ייתן דעתו, בין היתר לחומרת הפרת החוק ולחשיבותה של הזכות המופרת, לתום לבה של הרשות בהפרת הדין, ולהסתמכות הצדדים הנוגעים בדבר על ההחלטה (ברק-ארז ב, בעמ' 839-837). שיקולים אלה הובילו את בית המשפט, לא פעם, להפעלתה של "בטלות יחסית זמנית". קרי, השעיה של מועד הבטלות (בג"ץ 2918/93 עיריית קריית גת נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(5) 832 (1993); בג"ץ 7067/07 נתנאל בע"מ נ' שר המשפטים (2007); ברק-ארז ב, בעמ' 819), זאת כדי לאפשר היערכות מתאימה, ולמנוע פגיעה באינטרס ההסתמכות.

 

קמז.        בנדון דידן, כדי לאפשר להמשיך "לתת גז" בפיתוח המאגרים, וכדי שלא יתרחש קיפאון של ענף הגז הטבעי בישראל, בין היתר לנוכח חשיבות הנושא ליחסי החוץ של מדינת ישראל ולבטחונה וההשלכות רחבות ההיקף של פיתוח הגז הטבעי למשק, החלטנו להורות על השעיית מועד הבטלות. בפני המדינה פרק זמן בן שנה, שבו באפשרותה לפעול לאסדרתה של סוגיית הגז הטבעי בחקיקה ראשית. מכל מקום, בתום שנה ממתן פסק דין זה, יבוטל מתוה הגז, שנקבע בהחלטת ממשלה 476, ככל שלא יוסדר בחוק מתאים. במובן זה נעשה הצו על תנאי למוחלט. ובחתימת הדברים נשוב ונציין, כי באשר לצד הכלכלי של המתוה לא הבענו דעה, אלא לצד המשפטי בלבד. אציע בנסיבות שלא נעשה צו להוצאות.

 

קמח.      אחר הדברים האלה, קראתי את חוות דעתו המעניינת מאוד של חברי השופט סולברג החולק על גישתי. אטול חרות לעצמי להידרש בקצרה למספר עניינים.

 

             ראשית, לעניין כבילת שיקול הדעת המינהלי. נדמה שביסוד התייחסותו של חברי לעניין זה (פסקה 12 למשל), קריאה שלא כיונתי אליה בעמדתי. כשלעצמי חוששני, כי הפרשנות שמעניק חברי לעקרון האיסור על כבילת שיקול הדעת המינהלי שקולה כמעט לאיונו כליל של עקרון זה; לדידי אחיזת השור בקרניו בענייננו משמיעה כבילה מעשית שהאפשרות לחזרה ממנה זעומה עד מאוד. עוד מציין חברי כי המעטתי בערכה של הצהרת הממשלה, שלפיה בבוא היום תוכל לחזור בה מן ההחלטה ככל שיידרש. אחרון אני שאקל ראש בהחלטת ממשלה – ישבתי קרוב לט"ו שנים ליד שולחן הממשלה, כמזכיר הממשלה, כיועץ משפטי לממשלה ועוד – ואולם דומני כי אופן הכבילה, לרבות המחיר הכלכלי העלול להידרש, עלול להפוך את החזרה מאותה הבטחה – שמעיקרא לשיטתי ניתנה כאמור בחוסר סמכות – לכמעט בלתי אפשרית; ושאלה יפה היא גם כיצד להתייחס לממד הערכי של הבטחה ששוברה בצידה.

 

             שנית