בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

 

בג"ץ  4015/20

 

לפני:  

כבוד השופט י' עמית

 

כבוד השופט ע' גרוסקופף

 

כבוד השופטת ר' רונן

 

העותרות:

1. שברון מדיטרניאן לימיטד

 

2. דלק קידוחים, שותפות מוגבלת

 

 

נ  ג  ד

 

המשיבים:

1. שר האנרגיה

 

2. הממונה על ענייני נפט

 

3. אנרג'יאן ישראל לימיטד

 

עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים

 

תאריכי ישיבות:

ח' בסיון התשפ"א

י"ב בתמוז התשפ"ב      

(19.5.2021)

 (11.7.2022)

 

כ"א בכסלו התשפ"ג

(15.12.2022)

 

בשם העותרות:

עו"ד צבי אגמון; עו"ד ענת שריקי; עו"ד גל קויתי

 

בשם המשיבים 2-1:

עו"ד  רן רוזנברג

 

 

בשם המשיבה 3:

עו"ד ישראל לשם; עו"ד עידן לרון;

עו"ד טל רוזנווסר

 

 

פסק-דין

 

השופט ע' גרוסקופף:

 

1.            חברה G וחברה N מחזיקות כל אחת ברישיון לחיפוש גז טבעי, בשטחים הצמודים זה לזה. חברה G השקיעה מאמצים שבסופם הגיעה ל"תגלית" של שדה גז המשתרע בחלקו בשטחה ובחלקו בשטחה של חברה N. בעת התגלית, חברה N לא השקיעה מאמצים של ממש בחיפוש גז בשטחה, וממילא לא איתרה את שדה הגז האמור או כל תגלית אחרת. אין חולק כי בהתאם לדין, התגלית מקנה לחברה G זכות לקבל חזקה בשדה הגז הטבעי שהתגלה בשטחה למשך תקופה ארוכה, אשר במהלכה היא יכולה ליהנות מהפקת גז ממנו. השאלה המרכזית שעלינו לברר במסגרת ההליך שלפנינו היא האם בנסיבות אלו קמה גם לחברה N זכות כלכלית (זכות לקבלת חזקה או זכות אחרת) ביחס לאותו חלק של שדה הגז המצוי בשטח הרישיון שלה?

 

2.            העובדות שבבסיס העתירה יתוארו באופן מפורט בהמשך. בשלב זה אמסור את עיקרי הדברים בלבד: העותרות החזיקו במשותף ברישיון שניתן להן על ידי המשיבים 1 ו-2 (להלן: השר ו-הממונה, בהתאמה; ויחד: המדינה) לחיפוש נפט וגז טבעי בשטח של 400,000 דונם (400 קמ"ר) בסמוך לגבולה הצפוני של ישראל המכונה "אלון D" (להלן: אלון D ו- רישיון אלון D או הרישיון, בהתאמה). הרישיון ניתן להן ביום 1.3.2009 לתקופה בת 3 שנים, והוארך מעת לעת על ידי השר בהתאם לסמכות הסטטוטורית המוקנית לו בדין, לתקופה מצטברת של 4 שנים נוספות. השר האריך ביום 21.8.2017 את רישיון אלון D פעם נוספת, ואחרונה, לתקופה של 32 חודשים, לאחר שקבע כי טעמי חוץ ובטחון, הנובעים ממיקומו של אלון D בסמוך לגבול הימי עם לבנון, הובילו את המדינה להגביל את האפשרות של העותרות לנצל את זכויותיהן לפי הרישיון. מספר חודשים לפני פקיעת הרישיון, העותרות פנו פעם נוספת לממונה ולאחר מכן לשר בבקשה כי תוקפו יוארך שוב, אך בקשותיהן נדחו. רישיון אלון D פקע ביום 21.6.2020 (לאחר הארכה סטטוטורית של חודשיים שנבעה ממשבר הקורונה) (להלן: פקיעת הרישיון). ללא קשר להליכים הללו, כחודשיים קודם לפקיעת הרישיון, ביום 9.4.2020, הודיעה המשיבה 3 (להלן: אנרג'יאן) על גילוי מאגר גז טבעי ששטחו נופל ברובו בתחומי החזקה 17/I "כריש" שבידיה, ומקצתו נופל בתחומי רישיון אלון D (להלן: תגלית כריש צפון).

 

3.            העתירה שלפנינו הוגשה ביום 18.6.2020, מספר ימים קודם לפקיעת הרישיון של העותרות באלון D. העותרות ביקשו במסגרתה כי נורה על ביטול החלטת השר, כך שיוארך תוקף רישיון אלון D, או, לחלופין, כי יוענק להן רישיון חלופי על אותו שטח. כמו כן, הן ביקשו כי יתאפשר להן למצות את הזכויות הכלכליות הצומחות בשטח רישיון אלון D מתגלית כריש צפון.

 

4.            נקדים ונבהיר כי בחלקה האחרון של שנת 2022, במהלך הדיונים בעתירה דנן, הגיעה מדינת ישראל להסכם ימי עם מדינת לבנון, אשר לו השלכה ישירה על האפשרות לחפש ולהפיק בפועל גז טבעי בתחומי אלוןD . התפתחות זו הפכה את החלופה של הארכת או חידוש רישיון אלון D כפשוטו לבלתי אקטואלית, והותירה על שולחננו בעיקר את השאלה האם לעותרות עומדות זכויות בעקבות תגלית כריש צפון, וזאת מכוח העובדה שהמידע ביחס אליה מתייחס גם לשטח שהיה כלול ברישיון אלון D, ושהיא נעשתה בטרם פקיעת הרישיון.

 

5.            אפתח בסקירה קצרה של מערך הזכויות המוסדרות בחוק בתחום החיפוש וההפקה של נפט וגז טבעי, ולאורה ארחיב בתיאור הרקע העובדתי הרלוונטי לעתירה, ובהצגת טענות הצדדים במסגרתה.

 

רקע משפטי: ההסדר החקיקתי בעניין חיפוש והפקת נפט וגז טבעי

 

6.            משאבי טבע המשמשים להפקת אנרגיה הם נכס ציבורי רב חשיבות ובעל ערך כלכלי ניכר. בכל הנוגע לגז הטבעי, ציין בית משפט זה בעבר כי מדובר ב"אחד מאוצרות הטבע החשובים ביותר שנתגלו במדינת ישראל, אם לא החשוב בהם עד הנה" (בג"ץ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה קל"ה (27.3.2016)). חוק הנפט, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הנפט או החוק) מסדיר את הנושא של חיפוש ומיצוי משאבי טבע מתחום הדלקים, וזאת באמצעות הקניית זכויות חיפוש וכרייה של נפט לגורמים פרטיים, אשר כנגדן עומדות חובות שונות כלפי המדינה. נקודת המוצא בעניין זה היא כי אדם אינו רשאי לחפש או להפיק דלקים אלא לפי היתר שניתן לו מהמדינה (סעיף 6 לחוק הנפט). הזכויות אותן מעניקה המדינה מתייחסות לשלושה שלבים שונים: החל בביצוע בדיקות מקדמיות לאיתור מצבור נפט או גז טבעי (להלן: שלב היתר הבדיקה); דרך ביצוע קידוחים שמטרתם בחינת ההשערה כי אותר מצבור הניתן לניצול מסחרי (להלן: שלב רישיון החיפוש); וכלה בהפקת נפט או גז טבעי למטרות מסחריות (להלן: שלב קבלת החזקה) (בג"ץ 5812/00 Samedan Mediterranean Sea נ' הממונה על ענייני הנפט במשרד התשתיות הלאומיות, פ"ד נה(4) 312, 326 (2001) (להלן: עניין Samedan); כן ראו בג"ץ 3734/11 דודיאן נ' כנסת ישראל, פ"ד סו(1) 65, 77-76 (2012) (להלן: עניין דודיאן)).

 

7.            השלב הראשון, שלב היתר הבדיקה, דורש קבלת "היתר מוקדם" לעריכת בדיקות מקדימות שמטרתן לקבוע את הסיכויים להימצאותו של נפט בשטח ההיתר. עניין זה מוסדר בסעיף 7 לחוק, המורה בס"ק (א) כדלהלן:

 

7(א) הרוצה בהיתר מוקדם לעריכת בדיקות מוקדמות כדי לעמוד על הסיכויים לגילוי נפט, למעט קדיחות נסיון, יגיש למנהל בקשה על כך; המנהל רשאי ליתן לו היתר על כל שטח ובכל תנאי שיראה לנכון או לדחות את הבקשה.

 

[המונח "נפט" בחוק מתייחס גם לגז טבעי (סעיף 1 לחוק), שהוא המשאב עליו נסובה העתירה שלפנינו; "המנהל" הקבוע בסעיף זה ובשאר סעיפי החוק הוא למעשה הממונה (עניין Samedan, בעמ' 325)].

 

סעיף 7א לחוק מוסיף וקובע כי השר רשאי להעניק לבעל היתר מוקדם זכות קדימה ביחס לנפט או לגז הטבעי שיאותר בשטח שלגביו ניתן ההיתר, וזאת בכפוף להתחייבות מצדו לפעול בהתאם לתוכנית עבודה המניחה את דעתו של הממונה. עוד נקבע באותו סעיף כי זכות הקדימה לא תעמוד על תקופה ארוכה מ-18 חודשים, וכי הזכאי לה נדרש לשלם אגרה.

 

8.            השלב השני, שלב רישיון החיפוש, הוא קבלת רישיון לחיפוש נפט בשטח מוגדר (להלן: רישיון חיפוש ו- בעל הרישיון, בהתאמה). הבדיקות שבעל הרישיון רשאי לערוך בשטח הן מתקדמות מאלה המותרות בשלב ההיתר המוקדם, וכוללות עריכת קידוחים לאימות או הפרכת ההשערה כי קיים נפט בשטח. הזכויות של בעל רישיון מוגדרות בסעיף 13 לחוק הנפט:

 

13. רשיון מקנה לבעלו, בכפוף להוראות חוק זה:

(1)

זכות לחפש נפט בשטח הרשוי;

(2)

זכות לערוך, במידה ובתנאים שיקבע המנהל, פעולות חיפוש מחוץ לשטח הרשוי, שיש בהן כדי להעמיד על סיכויי הנפט שבתוך השטח הרשוי; ובכל הנוגע לזכות זו יהיה דינו של בעל הרשיון כדין בעל היתר מוקדם;

(3)

זכות ייחודית לקדוח קדיחות נסיון וקדיחות פיתוח בשטח הרשוי ולהפיק ממנו נפט;

(4)

זכות לקבל חזקה לאחר שהגיע לתגלית בשטח הרשוי.

              

           סעיף 18 לחוק קובע כי תקופת רישיון החיפוש היא לשלוש שנים, וכי לממונה הסמכות להאריך אותה בארבע שנים נוספות כל עוד לא הגיע בעל הרישיון ל"תגלית" בשטח (להלן: תקופת הרישיון):

 

18(ב)(1). כל עוד לא הגיע בעל הרשיון לתגלית בשטח הרשוי, רשאי המנהל להאריך את תקופת הרשיון, אם ראה סיבה טובה ומניחה את הדעת לעשות כן, והוא חייב להאריכה, אם עדיין לא היתה תגלית באותו שטח רשוי ובעל הרשיון קודח קדיחת נסיון בשקידה הראויה ובהתאם ללוח הזמנים שבתנאי הרשיון, או שהמנהל נתן ארכה לביצועו; ובלבד שסך כל תקופת הרשיון לא תתארך יותר משבע שנים לאחר נתינתו;

 

9.            קבלת רישיון החיפוש מעניקה את הזכויות המנויות בסעיף 13 לעיל, אך בצדן מוטלות על בעל הרישיון חובות להשקיע משאבים באיתור נפט בשטח הרישיון. כך, בין היתר, סעיף 20 לחוק קובע שבעל רישיון חייב להתחיל בחיפוש נפט בתוך ארבעה חודשים מיום שניתן לו רישיון החיפוש ולהמשיך בחיפוש זה "בשקידה ראויה" למשך כל תקופת הרישיון; סעיף 21 קובע כי בעל הרישיון חייב להתחיל בעריכת קדיחות ניסיון לא יאוחר מתום שנתיים מיום קבלת הרישיון ("קדיחת ניסיון" מוגדרת בסעיף 1 לחוק הנפט כ"קדיחת בארות נסיון לשם מציאת נפט או לשם קביעת גדלו או גבולותיו של שדה נפט"); סעיף 22 מחייב את בעל הרישיון להגיש לממונה דו"חות שוטפים ובהם פירוט על החיפושים שערך.

 

10.         השלב השלישי, שלב קבלת החזקה, מחייב התרחשותו של האירוע המכונן בחיי רישיון החיפוש – הגעה לתגלית, קרי, גילויו של שדה נפט (סעיף 1 לחוק הנפט). הגעה לתגלית מאפשרת לבעל הרישיון להתקדם לשלב הבא, שעניינו בקבלת חזקה לחפש ולהפיק את הנפט שאותר בתגלית. בטווח הזמן שלאחר ההגעה לתגלית, ניתנת לבעל הרישיון (שטרם ניתנה לו זכות החזקה) "הארכה שיש בה כדי ליתן לבעל הרשיון זמן מספיק לשם קביעת גבולותיו של שדה הנפט, אך לא יותר משנתיים" (סעיף 18(ב)(2) לחוק). בהתאם לסעיף 26 לחוק, בעל הרישיון שהגיע לתגלית זכאי (לאחר הגשת בקשה מתאימה) לקבל חזקה בשטח שיבחר מתוך שטח הרישיון (להלן: חזקה בשטח או חזקה). כפי שנראה מיד, קבלת חזקה בשטח מחייבת את בעליה בהפקת נפט בכמויות מסחריות, ולכן סביר כי בעת שבעל רישיון מגיש בקשה לקבל חזקה בשטח מסוים, הוא יעשה זאת רק ביחס לאותו שטח שהוא סבור כי קיימת לו היכולת למצות ממנו נפט בפועל. עוד קובע סעיף 26 שעם מתן שטר החזקה פוקע רישיון החיפוש.

 

11.         חזקה בשטח מקנה "זכות ייחודית לחפש ולהפיק נפט בשטח החזקה כל ימי תקפה של החזקה" (סעיף 25 לחוק). זכות זו ניתנת לפרק זמן ארוך של 30 שנים, וניתנת להארכה ל-20 שנים נוספות אם בעליה (להלן: בעל החזקה) עמד בחובות המוטלות עליו כבעל חזקה (סעיף 29(א) ו-(ב) לחוק). עם קבלת חזקה בשטח, בעל החזקה נדרש להתחיל לפעול במטרה להפיק את הנפט המצוי בשטחה בכמויות מסחריות ולשווקו (סעיף 31), כאשר לצורך כך מוענקות לו זכויות נלוות נוספות המפורטות בחוק הנפט. במקביל לזכויות ההפקה והשיווק הניתנות לו, בעל החזקה חייב בתשלום תמלוגים בשיעור שוויה של שמינית (12.5%) מכמות הנפט שהופקה ונוצלה בפי הבאר (לאחר ניכויים שונים) וכן בתשלום אגרת חזקה (סעיף 32(א) ו-(ב) לחוק). בנוסף, חל על בעל חזקה משטר מיסויי ייחודי הקבוע בחוק מיסוי רווחים ממשאבי טבע, התשע"א-2011. לחיובים אלה נוספת סמכותו של השר לדרוש כי בעלי חזקות יספקו תחילה את הנפט אותו הם מפיקים לתצרוכת ישראל, במחיר השוק (סעיף 33 לחוק). סעיף 29(ג) לחוק קובע שאם בעל החזקה אינו מפיק נפט בכמויות מסחריות בתוך שלוש השנים הראשונות למתן החזקה בשטח, ואינו מתחיל בכך לאחר מתן התראה מצד השר – זכותו תפקע. סעיף 29(ד) לחוק קובע בדומה כי אם בעל חזקה מפיק בשטח החזקה נפט בכמויות מסחריות והוא חדל מכך, והוא אינו מחדש את ההפקה לאחר שהשר דרש זאת ממנו – זכות החזקה שלו תפקע גם כן (בכפוף לאמור בסעיף). חובות וזכויות נוספות הכרוכות בחזקה בשטח מתוארות בחוק הנפט. לענייננו די בתיאור שהובא.

 

רקע עובדתי: קבלת ופקיעת רישיון אלון D בידי העותרות

 

12.         במועד שלא ננקב בעתירה, קיבלו העותרות היתר מוקדם לערוך בדיקות אחר מצבורי גז טבעי בשטח שהוגדר בו (היתר 190/"אלון"). ואכן, בבדיקות שערכו העותרות במסגרת זו עלה כי קיים פוטנציאל ממשי לגילוי מצבורי גז טבעי בשטח ההיתר. בהמשך לממצא זה, קיבלו העותרות ביום 1.3.2009 קבוצת רישיונות, וביניהם רישיון אלון D, המתייחס לשטח של 400,000 דונם (400 קמ"ר) המצוי כ-60 ק"מ צפונית-מערבית לראש הנקרה, בקרבת קצה המים הכלכליים של ישראל. במסגרת הרישיון הובהר כי הוא ניתן "בתחום המים הכלכליים של מדינת ישראל שגבולותיהם טרם נקבעו סופית". בהתאם לתנאי הרישיון, וכקבוע בחוק הנפט, רישיון אלון D ניתן לתקופה של שלוש שנים, עד ליום 29.2.2012. כמו כן, בתוספת השנייה לרישיון נקבעה תכנית עבודה שכללה, בין היתר, דרישה לעריכת מיפוי של פרוספקטים פוטנציאליים וביצוע קידוח ניסיון. יוער, כי במועד קבלת ההיתר המוקדם, ועד לשנת 2021, נקראה העותרת 1 "נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד". לאחר רכישתה על ידי חברת שברון העולמית בשנת 2021, שינתה את שמה ל"שברון מדיטרניאן לימיטד" וכך נתייחס אליה בפסק דין זה.

 

13.         לטענת העותרות, כבר בסמוך לאחר קבלת רישיון אלון D הובהר להן כי מסיבות ביטחוניות וגיאופוליטיות הן לא יוכלו לקדם את תכנית העבודה שנקבעה. הרישיון הוארך מעת לעת בהתאם לסמכות הממונה בסעיף 18 לחוק הנפט, ובתוך כך עודכנה תכנית העבודה והוסרה הדרישה לבצע קידוח ניסיון. ביום 1.3.2016 עתידה הייתה להסתיים התקופה המרבית הקבועה בחוק להארכת הרישיון. לקראת מועד זה, ביום 26.10.2015, פנו העותרות לממונה וביקשו ממנו להכיר בכך ש"כוח עליון", שעניינו בשיקולים ביטחוניים, מנע מהן לקדם את החיפושים בשטח הרישיון, ולהורות על כך שתוקף הרישיון יותלה עד להסרת המגבלות הביטחוניות. לחלופין, הן ביקשו כי תיבחן האפשרות להעניק להן רישיון חדש על אותו תוואי שטח. ביום 16.2.2016 דחה הממונה את בקשת העותרות וקבע כי העובדה שלא ניתנו להן אישורים לביצוע קדיחה מטעם רשויות שונות במדינת ישראל אינה יוצרת עילה להארכת תוקף הרישיון מעבר לתקופת שבע השנים הקבועה בחוק הנפט.

 

14.         ביום 25.2.2016 ערערו העותרות על החלטת הממונה בפני השר, וזאת בהתאם לסעיף 80(א) לחוק הנפט. ביום 21.8.2017 הורה השר (ד"ר יובל שטייניץ) על קבלת הערעור, ונימק החלטתו כדלקמן (להלן: ההחלטה הראשונה של השר):

 

[...] בשל נסיבותיו הייחודיות והחריגות של מקרה זה, אני סבור כי יש מקום להכיר במניעת הקידוחים ע"י המדינה כ"כוח עליון". זאת על רקע הטעמים הייחודיים של חוץ וביטחון ששיחקו תפקיד מרכזי במקרה זה; וכן בהינתן העובדה שהגורם שהעניק את הרישיון הוא-הוא הגורם שאסר את הקידוח זמן קצר לאחר מכן, ואיסור זה מתקיים דה-פקטו כמעט בכל תקופת הרישיון. הגעתי למסקנה, ש[]נסיבות אלו, במצטבר, חורגות מחלוקת הסיכונים הרגילה בין היזם למדינה, לפיה הסיכונים שבעיכובים רגולטוריים בהשגת אישורים מהמדינה ו/או בעיכובים אחרים מוטלים על כתפי היזם. [...] לכן יש להכיר בו כרישיון שהוקפא [...].

 

[...] הנימוקים שפורטו לעיל רלוונטיים למניעה בתקופת העבר של הרישיון, שהוענק למערערות בעת שבה לא היה ברור די הצורך הקושי המדיני-ביטחוני לביצוע קידוחים בשטח המדובר. ואלם מכאן ולהבא, לאחר שמצב הדברים וחוסר הוודאות באשר לאפשרות ביצוע הקידוחים בעתיד הובהר למערערות היטב – והמערערות אף ציינו זאת במסגרת הערעור – לא תהיה הצדקה להקפאה נוספת של הרישיון במידה ונסיבות העבר תחזורנה על עצמן במהלך השנים הקרובות.

 

           קביעות אלו הובילו את השר להורות על מתן סעד שונה מזה שביקשו העותרות (אשר עתרו להתליית הרישיון עד להסרת המניעות הביטחוניות), ולהכריז על הארכת הרישיון בתקופה נוספת של 32 חודשים, כלומר עד ליום 21.4.2020. נמצא כי תקופה זו משקפת את פרק הזמן מאז שהמדינה הבהירה במכתב רשמי למערערות על קיום המניעה הביטחונית ועד לסיום הרישיון (טרם הארכתו על ידי השר). הארכת הרישיון ב-32 חודשים נוספים הותנתה, בין היתר, בתנאים הבאים:

 

א.   שהמערערות יבהירו לממונה בכתב, וללא שיהוי, כי הן מכירות בכך שכרגע עדיין מתקיימות באזור נסיבות של מניעת קידוחים; כי ידוע להן שמניעות זו תקפה עד להודעה חדשה; ושמכאן ולהבא אין כוונה להכיר במניעות עתידיות נוספות באזור כעילה שתחייב הקפאות נוספות של הרישיון.

ב.   שהמערערות תתחייבנה לעריכת סקר סביבתי בתוך 18 חודש [...].

 

15.         ביום 18.9.2017 הודיעו העותרות על הסכמתן לתנאים האמורים, תוך שהן מכירות בכך ש"מכאן ולהבא אין כוונה להכיר במניעות עתידית נוספת באזור כעילה שתחייב הקפאות נוספות של הרישיון", ותוך התחייבות מפורשת כי הן יערכו סקר סביבתי בתוך 18 חודשים. בהמשך לכך, הגישו העותרות ביום 16.1.2018 תכנית עבודה, ובה התחייבו כי עד סוף אפריל 2018 הן יקבלו מהממונה הנחיות לתכנון וביצוע סקר סביבתי. ביום 29.4.2018 פנו העותרות לממונה בבקשה לקבל הנחיות לביצוע הסקר הסביבתי. יומיים לאחר מכן השיב הממונה כי על מנת שיוכל להעביר הנחיות, על העותרות להעביר לעיונו את נקודת הציון של הקידוח המתוכנן. ביום 6.6.2018 העבירו העותרות מפה של השטח עם קואורדינטות, אך ללא נקודת ציון ספציפית בה הן מבקשות לערוך את הקידוח. ביום 24.1.2019 פנה סמנכ"ל העותרת 2 לממונה בתזכורת למתן הנחיות לקיום הסקר הסביבתי, וחמישה ימים לאחר מכן השיב הממונה כי לשם כך על העותרות להעביר לו נקודת קידוח מדויקת שבלעדיה לא ניתן לתת את ההנחיות המבוקשות.

 

16.         ביום 12.2.2019 שלחו העותרות מכתב לממונה ובו ביקשו לקבל "אישור עקרוני לביצוע הקידוח". למכתב צורף שרטוט של שטח הרישיון ובו סימון נקודת הקידוח המוצעת. על כך השיב הממונה ביום 19.11.2019 כי הבקשה לביצוע סקר סביבתי מאושרת באופן עקרוני, וכי טרם ביצועו יש לערוך תיאום עם משרד הביטחון. עוד נמסר לעותרות כי עליהן להימנע מעריכת הסקר באופן פומבי ומדיווח עליו לבורסה לניירות ערך. הממונה לא השיב על בקשת העותרות לקבל "אישור עקרוני לביצוע הקידוח". העותרות פנו לממונה פעם נוספת בבקשה לקבל אישור עקרוני כאמור, וזאת על מנת שתוכלנה לקדם את עריכת הסקר הסביבתי. על פנייה זו השיב הממונה ביום 20.1.2020 כי אינו יכול ליתן אישור עקרוני לביצוע קידוח לאחר עריכת הסקר, וכי בהתאם להחלטה הראשונה של השר היה על העותרות לבצע סקר סביבתי עד ליום 20.2.2019. העותרות התרעמו על מענה זה וטענו במכתבן מיום 23.2.2020 כי לא ניתן לערוך סקר סביבתי ללא אישור עקרוני לביצוע קידוח בהמשך, וכי נוכח העובדה שבאופן מעשי אין כל אפשרות לבצע את הסקר, אין זה סביר לדרוש זאת מהן. העותרות שבו על בקשתן לקבל אישור עקרוני לקידוח, ולחלופין טענו כי יש להאריך את תוקף הרישיון שלהן או להעניק להן רישיון חדש לתקופה שתידרש עד לעריכת סקר סביבתי.

 

17.         ביום 24.2.2020 השיב הממונה לעותרות כי עמדתן מתעלמת מתוכנה של ההחלטה הראשונה של השר ומההתחייבויות שנטלו על עצמן במכתבן מיום 18.9.2017, לרבות הכרתן במניעות הביטחוניות בשטח. הממונה הבהיר להן כי "אין בכוונת משרד האנרגיה או שר האנרגיה להאריך תוקף רישיון זה או להעניק לחברות נובל ודלק רישיון חדש חליפי לרישיון זה ללא הליך תחרותי", ומסר כי בהתאם להחלטה הראשונה של השר, תוקף הרישיון עתיד לפוג ביום 21.4.2020 (להלן: החלטת הממונה; יוער כי תאריך זה נדחה בהמשך בחודשיים נוספים בעקבות הוראות תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (הארכת תוקף ודחיית מועדים), התש"ף-2020 (להלן: תקנות הקורונה)). ביום 23.3.2020 הגישו העותרות ערעור על החלטת הממונה לשר. בסמוך לאחר מכן, ביום 2.4.2020 הודיע משרד האנרגיה כי במהלך חודש אפריל צפוי לצאת לדרך הליך תחרותי להקצאה מחודשת של רישיון לחיפוש גז טבעי ונפט בבלוק 72, החופף בחלקו את רישיון אלון D (להלן: ההליך התחרותי), וזאת נוכח פקיעתו המתקרבת של הרישיון שבידי העותרות. בעקבות זאת, ביום 6.4.2020 פנו העותרות לשר ודרשו כי ההליך התחרותי יבוטל עד להכרעה בערעור.

 

18.         השר דחה את הערעור על הסף בהחלטה שניתנה ביום 7.4.2020. בהחלטתו, קבע השר כי לא ניתן, מבחינה חוקית או הגיונית, לקבל את הערעור. השר הסביר כי האילוצים הביטחוניים והמדיניים אפשרו את קבלת הערעור הקודם משום שהם לא היו ידועים בעת קבלת הרישיון בשנת 2009, אולם בעקבות החלטת השר הראשונה העותרות הצהירו כי הן מודעות לאילוצים אלה, ולכך שהם לא יאפשרו חריגה נוספת מעבר ל-32 החודשים, וכן הן נטלו על עצמן לערוך סקר סביבתי גם ללא קידוח. עוד נכתב בהחלטה שמכיוון שהחברות לא עמדו בתנאי של עריכת סקר סביבתי, ניתן היה לשלול מהן את הרישיון עוד לפני התאריך הקבוע לפקיעתו (להלן: ההחלטה השנייה של השר).

 

19.         ביום 9.4.2020 הוציאה אנרג'יאן הודעה לתקשורת על הגעה לתגלית, שכינויה "כריש צפון", בשטח חזקת "כריש" המצויה בידיה. בעקבות פרסום זה, פנו העותרות בימים 20.4.2020 ו-22.4.2020 לשר בטענה כי הדיווח משפיע באופן ישיר על רישיון אלון D, בהינתן כי חלק משדה הגז כריש צפון מצוי בשטחו. בפניותיהן טענו העותרות, בין היתר, כי הן זכאיות "למלוא זכויותיהן על פי הדין" שכן הן החזיקו ברישיון במועד הקידוח שהוביל לתגלית כריש צפון, וכי עולה חשש כי במועד בו התקבלו החלטות המדינה בעניין רישיון אלון D, לרבות ההחלטה בדבר היציאה להליך תחרותי, כבר היה ידוע לרשות על קיומה של התגלית. העותרות ביקשו לקבל לידיהן מידע הנוגע לתגלית כריש צפון, בדגש על המועדים בהם דיווחה אנרג'יאן לרשות על בדיקות והתפתחויות הנוגעות אליה. ביום 10.5.2020 שלחו העותרות מכתב תזכורת בעניין.

 

20.         ביום 12.5.2020 השיב הממונה על פניותיהן של העותרות. בתשובתו, חזר הממונה על כך שחרף החובות המוטלות על העותרות כבעלות רישיון, וחרף התחייבותן לקיים סקר סביבתי בתוך 18 חודשים ממועד ההחלטה הראשונה של השר – הן לא ערכו את הפעולות הנדרשות מהן בשטחי אלון D. עוד הוסבר כי החזקה ברישיון אינה מקנה זכויות קנייניות במאגרים הנמצאים בשטחו, ואלה שייכים למדינה. כמו כן, הממונה מסר כי הרשות קיבלה את הדיווח הראשוני מצדה של חברת אנרג'יאן על גלישתו האפשרית של מאגר כריש צפון לשטחי אלון D רק לאחר שהוחלט על יציאה להליך התחרותי. הממונה הבהיר לבסוף כי השטח של אלון D שבו מצוי (בחלקו) מאגר כריש צפון לא יהווה חלק מההליך התחרותי. לעניין המידע שביקשו העותרות, נמסר כי זה יועבר אליהן לאחר בחינתו.

 

21.         ביום 18.6.2020 הוגשה העתירה שלפנינו. ביום 23.6.2020 פורסם ההליך התחרותי (הליך תחרותי למתן רישיון לפי חוק הנפט בבלוק 72), אשר כפי שמסר הממונה במכתבו מיום 12.5.2020 – אינו כולל את שטח אלון D בו מצוי (בחלקו) מאגר כריש צפון (להלן: ההליך התחרותי). כמו כן, במסגרת מסמכי ההליך התחרותי הובהר כי תוצאותיו יהיו כפופות להחלטות בית המשפט בהליך דנן. נקדים את המאוחר ונספר כי בהמשך הדרך העותרות הגישו להליך התחרותי את ההצעה בעלת הניקוד הגבוה ביותר, ובכך גברו על הצעתה של אנרג'יאן, שהייתה ההצעה המתחרה היחידה. סוגיית בחירת ההצעה הזוכה הונחה על שולחנו של הממונה, וזאת לאחר שהוועדה לצמצום הריכוזיות שברשות התחרות חיוותה דעתה כי אין להקצות את בלוק 72 לעותרות נוכח שיקולי תחרות במשק הגז הטבעי ושיקולי ריכוזיות כלל משקיים. אולם, בסופו של יום, הדיון בהקצאת הרישיון על בלוק 72 התייתר בעקבות חתימת ההסכם הימי עם לבנון (אשר יתואר להלן), ולא הוכרז כל זוכה בהליך התחרותי.

 

רקע דיוני נוסף והתפתחויות מאוחרות

 

22.         כאמור, ביום 18.6.2020 הוגשה העתירה שלפנינו, אשר במסגרתה התבקש צו על תנאי אשר יורה הלכה למעשה על הארכת רישיון אלון D של העותרות או יעניק להן רישיון חלופי על אותו תא שטח, וכן יאפשר להן למצות את "הזכויות הכלכליות הצומחות להן מהגז הטבעי שבמאגר כריש צפון שחלק ממנו מצוי בשטחי רישיון אלון D". לצד זאת התבקש צו ביניים אשר ימנע את פקיעת תוקף הרישיון או לחלופין יאסור על המדינה לנקוט בהליכים אשר יובילו למתן הרישיון לצד שלישי. הבקשה למתן צו ביניים נדחתה בהחלטת השופט נעם סולברג מיום 7.7.2020, תוך שהוא עומד על כך שעל פני הדברים, סיכוייה של העתירה להתקבל אינם גבוהים.

 

23.         ביום 16.3.2021 הגישה אנרג'יאן, אשר העותרות לא צירפו אותה מלכתחילה כמשיבה לעתירה, בקשה לעיון בתיק בית המשפט. בקשת העיון התקבלה ביום 21.4.2021 בהחלטתה של כב' הרשמת דר להב, על אף התנגדות העותרות, תוך הוראה על אי-העברה לעיון של מידע מסוים שנכלל בעתירה. דיון בעתירה נקבע ליום 19.5.2021, ומספר ימים קודם לכן, ביום 13.5.2021, הגישה אנרג'יאן בקשה לדחיית העתירה על הסף, ולחלופין לצירופה כמשיבה לעתירה. העותרות מצדן התנגדו לבקשה.

 

24.         בראשית הדיון הראשון בעתירה, שהתקיים ביום 19.5.2021, הודיעו הצדדים כי הגיעו להסכמה דיונית לפיה אנרג'יאן תצורף כמשיבה ותגיש תגובה לעתירה. עוד הוסכם על הצדדים כי נוכח האפשרות שתוצאות ההליך התחרותי עשויות להפוך את העתירה לבלתי רלוונטית, יש מקום לשוב ולעדכן את בית המשפט בעניין. הסכמות אלו קיבלו תוקף בהחלטה מיום 1.6.2021. בהמשך לכך, ביום 19.8.2021 הגישה אנרג'יאן תגובה לעתירה, וביום 25.10.2021 הגישו העותרות את תשובתן לתגובה של אנרג'יאן.

 

25.         דיון ההמשך בעתירה נדחה מספר פעמים לבקשת הצדדים, תחילה מסיבות הנוגעות להליך התחרותי, כפי שתואר לעיל, אולם לאחר מכן נוכח התפתחות מדינית-ביטחונית שעניינה במגעים שקיימה המדינה עם לבנון, בתיווך ארצות הברית, לתיחום הגבול הימי בין השתיים.

 

ההסכם הימי עם לבנון

 

26.         ביום 8.12.2022, כשבוע לפני דיון ההמשך שנקבע בעתירה, הגישה המדינה הודעת עדכון ובה סקרה את עיקרי האירועים המדיניים-ביטחוניים, וטענה כי אלה מוליכים למסקנה כי דין העתירה להידחות. בהודעת העדכון הסבירה המדינה כי במהלך חודש אוקטובר 2022 הבשיל השיח בין מדינת ישראל לבין מדינת לבנון שעניינו בהסכם לתיחום הגבול הימי בין השתיים. ביום 27.10.2022 התקבלה החלטה 1906 של הממשלה בדבר "אישור ההסכם הימי בין מדינת ישראל לבין הרפובליקה של לבנון", וההסכם נחתם ונכנס לתוקף באותו יום, לאחר שגם ישראל וגם לבנון החליפו מכתבי התחייבות הדדיים באמצעות התיווך האמריקני (להלן: ההסכם הימי עם לבנון או ההסכם הימי). מעבר לקביעת הגבול הימי, התייחס ההסכם, בין היתר, לפרוספקט המכונה "קאנא" (Qana), אשר עשוי להחיל פחמימנים ואשר חוצה את הגבול בין המדינות, כך שרובו נופל בבלוק 9 בלבנון וחלקו בבלוק 72 בישראל (בשטח שחופף לרישיון אלון D; להלן: פרוספקט קאנא). הוסכם, כי בעל הזכויות בבלוק 9 הלבנוני יחקור ויפתח את פרוספקט קאנא, וישראל תקבל שיפוי מבעל הזכויות, אם אכן יתגלה בו מרבץ. עוד הוסכם בהקשר זה כי ישראל לא תנסה להפיק משאבים מהפרוספקט. כמו כן, הצדדים הסכימו על חתימת הסכם כלכלי. בהמשך לכך ביום 14.11.2022 אף נחתם הסכם עקרונות של ההסכם הכלכלי בין מדינת ישראל לבין שתי חברות בינלאומיות המחזיקות בזכויות בבלוק 9.

 

           לעמדת המדינה, ההסכם הימי עם לבנון משפיע על העתירה באופן שהופך את הטענות שהועלו בה לבלתי אקטואליות, ולפיכך דינה דחייה.

 

27.         בתגובה שהגישו העותרות להודעת העדכון ביום 14.12.2022, הן טענו כי אין בתמורות שחלו כדי לייתר את העתירה. לטענתן, ההסכם הימי אינו משפיע על עתירתן בכל הנוגע לזכויות המגיעות להן לשיטתן במאגר כריש צפון. עוד טענו העותרות כי הסעד אותו הן ביקשו ביחס להארכת רישיון אלון D או קבלת רישיון חדש באותו תא שטח גם הוא ממשיך לעמוד בעינו, שכן אמנם ההסכם הימי ימנע מהעותרות לבצע קידוחים בשטח שהוגדר בהסכם, אך הוא לא ימנע מהן לנהל משא ומתן עם החברות הפעילות בבלוק 9 הלבנוני ולפקח על התקדמות פיתוח פרוספקט קאנא. לבסוף, הביעו העותרות מורת רוח מכך שבקשות מצד המדינה הן שהביאו להתארכות בבירור העתירה, תחילה נוכח ההליך התחרותי ולאחר מכן נוכח המשא ומתן לחתימת ההסכם הימי, ואילו כעת מבקשת המדינה להיבנות מכך בטענה שהתארכות ההליך הביאה עמה תמורות עובדתיות שיש בהן כדי לייתר את העתירה.

 

28.